社区警务与中国传统法律文化

徐凌云 陈文茜
内容摘要：在中国传统法律文化中，包含着极为丰富的社区警务思想和实践探索。在思想上具有代表性的有儒家 “以德去刑”的“德治”思想，法家先驱管仲立足于经济的犯罪预防理论以及以商鞅为代表的战国法家“以刑去刑”的“重刑主义”犯罪预防观。在实践上，历朝在基层社区治安管理机构的实践、加强户籍管理以及在维持社区治安所采取的手段上都有丰富的实践。所有这些对我们今天的社区警务工作应该说有所启迪，但不能将其看作是今天社区警务的源流。
关键词：社区警务 中国 传统法律文化
社区警务这一现代西方第四次警务革命的产物，自二十世纪六十年代产生以来，风靡全球警界，对各国警务模式产生了深远的影响。至八十年代，其理念和方式才“舶入”我国。近年来，它与我国公安工作的现代化紧密联系在一起，对公安基层基础工作建设带来了前所未有的机遇，其实施的效果势将直接影响到国家的长治久安。因此，无论是警界还是研究治安工作的学者，对社区警务“趋之若骛”也就在情理之中，笔者也自然不敢免俗。在众多研究社区警务问题的著述中，也有少量着眼于社区警务起源问题的研究。有的从西方国家警务历史中探求社区警务的起源和发展，有的则认为社区警务应该起源于我国古代：认为从我国古代法律思想家的著述和古代封建国家维持社会治安的某些制度和做法也可以探询到今天社区警务的某些痕迹，从而认为我国早就存在着社区警务的制度及其实施。寻根求源自然有助于加深对一个问题的理解，但寻根求源应首先立足于问题的内涵和实质，而不能在茫茫史海中简单地牵强附会。有关社区警务的起源应该不是难解的问题，“自西方舶入”应该是大家的共识。但让其很好地植根于我国，为维护我国社会的长治久安服务，自然不能脱离与中国社会、文化的融合，从而形成有中国特色的社区警务。笔者也正式基于这样的理念，希冀探求社区警务与中国传统法律文化的某种联系，从传统法律文化中汲取精华，为建立新型的社区警务制度提供借鉴。
一、 儒家的“德治”思想与社区警务
儒家文化可以说是中国传统法律文化的精髓，其法律思想也是中国古代封建正统法律思想的核心内容。儒家以孔子为代表，其法律思想的一个重要特点是强调“德治”，主张“道之以德、齐之以礼”、“为政以德”、“以德服人”。这里的“德”是一个融道德、政治、信仰、策略为一体的综合概念，当然符合统治阶级意志的道德、品行仍然占大多数内容。儒家认为，德和刑都是主要的统治方法，但应该以德为主，刑罚只是德政的辅助手段。汉代大儒董仲舒更是提出了“大德而小刑”的思想。历代儒家无一例外地强调道德教化的作用，认为教化的力量大于刑杀，其理由是：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”意即统治者仅用政令和刑罚手段来治理人民，虽然可以使人不敢犯罪，但并不懂得犯罪的可耻；如果用道德感化并加强礼教，百姓就会感到犯罪可耻而愿顺从，从而得以在根本上预防犯罪的发生。儒家从人性论的角度，提倡用道德来引导民众的言行，让民众懂得所谓的“孝悌之道”、“忠恕之道”、“爱人之道”，并提出“有教无类”，主张不分贵贱等级对民众进行教育。希望通过长期的道德教化使社会充满“礼让”精神和“仁爱”精神，不仅可以预防犯罪行为的发生，而且达到其所谓理想的“无讼”的境界。当然儒家所谓的道德教化，不过是向人们灌输宗法伦理思想和等级观念，其本身只是一种手段，其目的在于防止和消灭犯罪现象，“以德去刑”，以达到巩固统治阶级的统治的目的。
诚然，儒家提倡的“德治”思想，不过是为统治阶级提供一种统治哲学，其思想内涵和实质与我们今天所提倡的“以德治国”大相径庭。但其中的一些思想精髓也不能说没有借鉴的作用。在社会主义初级阶段，“以德治国”不仅是治国方略，也是我们开展社区警务工作的指导思想。现代社区警务的一个最重要的内容就是通过宣传教育，集合警界和社会的力量来共同预防犯罪。维护社会治安，不仅单纯依靠对违法犯罪的惩罚，还必须通过道德和法制宣传和教育，动员全社会的力量进行综合治理，从而遏制违法犯罪的源头，这也是今天开展社区警务工作的出发点和归宿。
二、 法家的“法治”思想与社区警务
与儒家思想不同，法家在预防犯罪、维护统治的理念上，提出了与儒家的“德治”针锋相对的“法治”。当然法家的先驱者们也曾经十分重视道德规范在治国理民中的重要作用，管仲就提出了“仓廪实则知礼节，衣食足则知荣辱”的犯罪预防理论。他把“礼、义、廉、耻”称为“国之四维”，“四维不张，国乃灭亡”。认为人人都有廉耻之心，遵守礼义法度，才能建立良好的社会秩序。但他反对空谈礼义廉耻，认为只空谈礼义法度无补于时艰，要注重礼义法度得以贯彻实施的基础。指出只有满足人民的生存欲望，解决人民的衣食问题，使人民免受冻馁，才能谈得上礼义廉耻，礼义法度的贯彻和社会秩序的实现才有基本的保障。否则，人民的生存问题尚无着落，要求他们遵守礼义法度，无异于南辕北辙、缘木求鱼。这种立足于经济的预防犯罪理论，含有朴素的唯物主义因素，在当时提出是难能可贵的。由此联想到我们今天在社会主义初级阶段开展社区警务工作，也必须关注社区的经济环境，积极参与社区的经济建设，关心社区群众的生活，才能调动最大多数的力量，从而达到群防群治的目标。
与法家的先驱人物不同，后来的法家在预防犯罪理论方面却走上了“重刑主义”的道路。以商鞅为代表，他公开主张“禁奸止过，莫若重刑”，认为只有加重刑罚才能使“民莫敢为非”而“一国皆善”。嘲弄儒家的以德服人是以德致刑，认为“德生于刑”，刑罚运用的本身就是君主爱民治国的“大德”的表现，从而与儒家的重德轻刑论划清了界限。为了实现其以重刑预防犯罪的“以刑去刑”的理论，商鞅提出了“重刑轻罪”说，即加重轻罪的刑罚。他认为：“行罚，重其轻者，轻者不至，重者不来，此谓以刑去刑，刑去事成；罪重刑轻，刑至事生，此谓以刑致刑，其国必削。”为了达成其重刑主义，首创了“族刑连坐”的处罚办法。所谓“连坐”，就是指一人有罪，全家、邻里、或者其他有关人同受刑罚。《史记-商君列传》中说：商鞅“令民为伍，而相收司连坐。不告奸者腰斩。告奸者与斩敌首同赏。匿奸者与降敌同罚。”“收司谓相纠发也。一家有罪而九家连举发，若不纠举，则十家连坐。”此外，为了进一步预防犯罪，他还提出“刑用于将过”、“细过不失”，主张在人们将要犯罪而尚未犯罪时，就处以刑罚。认为“刑加于罪所终，则奸不去，赏施于民所义，则过不止。刑不能去奸而赏不能止过者，必乱。故王者刑用将过，则大邪不生；赏施于告奸，则细过不失。”在商鞅看来，人们犯了罪时才用刑罚，犯罪的行为就不能禁止；只有把刑罚用在人们将要犯罪的时候，罪恶才不会发生。显然，处罚“将过”，实际上是按照人们的思想定罪，而不是按照人们的行为来定罪。至于“细过”，那仅仅是一般违法行为，可以采取教育的方法加以解决，而不必诉诸刑罚。对“细过”也给以刑罚，这就混淆了罪与非罪的界限，无疑是重刑主义的表现。由此可见，在犯罪预防理论上，法家的“重刑主义”和儒家的“以德去刑”、强调道德教化显然是针锋相对的。其重刑主义在历史上起过一定的作用，但终究未能实现秦王朝的长治久安。以此为鉴，我们在预防犯罪的过程中，单纯依靠我们的警力，仅通过打击和惩戒违法犯罪行为，实践证明并不能达到预期的效果。只有深入群众，通过广泛的道德、法制宣传教育，调动一切积极力量，才能达到“综合治理”的目标。这也是我们推广社区警务的原动力。
三、 中国古代类似社区警务的丰富多彩的基层治安管理制度
在漫长的中国古代社会中，统治阶级为了维护其统治地位，除了注重维护京畿首善之区的社会治安外，都十分重视全国各地区社会基层的治安管理。在奉为正统的某种法律思想的指导下，在实践中形成了一整套的、丰富多彩的措施和制度。这些制度和措施无疑带有历史和阶级的烙印，在当时主要是用来钳制广大劳动人民的手脚，以达到维护其统治的目的，其中的绝大多数在今天看来理应作为糟粕而被扬弃，但某些做法对我们的社区警务工作也不失为启迪。
1、 较为固定的社区基层治安管理机构
春秋时期，古代各诸侯国在行政区划上逐步由采邑制向郡县制发展。县开始设置在新兼并的边远地区，至战国时的秦国商鞅变法时，始在全国实行郡县制。自秦王朝建立至清末，县成了中国2000多年来最固定的地方行政区域。县设县令，负责一县的民政与治安，尽守土之责。下设县丞和县尉作为县佐，其主要职能是刑事司法方面的职能，主管治安捕盗。县以下还设有乡、亭等派出机构，乡置三老、啬夫、游缴等乡吏，三老掌教化，啬夫掌诉讼和赋税，游缴掌捕盗及治安。在乡以下还设有里，里以里正或里典作为主管人员，是乡辖管下的社区基层治安组织。里以下还有什和伍，即五户为一伍，十户为一什。《后汉书-百官制五》：“什主十家，伍主五家，以相检察，民有善事恶事，以告监官。”可见什、伍的编制主要是用以让生活在同一社区中的人们相互告奸、监督，以达到维持一方的治安稳定。至宋代王安石变法后，甲成为里以下的非常固定的基层治安组织，并以此形成了一整套的保甲制度，后文将详述。
此外，中国古代社区基层治安管理机构中，还有一种叫“亭”的组织机构。“亭”有两种，一种是设在社区中的“亭”，设在城市中的为街亭，在乡村中的为乡亭。亭有亭长，直接由县令负责。另外一种“亭”与古代邮传有关，设在驿道，既为官吏及行旅之人停留、栖息之所，也负有维持治安、防盗禁盗的职能，类似于现代的治安警亭。两种亭都可以说是带有社区基层治安性质的机构。
2、 严密的编户齐民制度是中国古代维护社区治安的重要措施
中国在上古三代就有人口登记的相关规定。至战国时期，许多国家相继建立了适应君主集权专制需要的户籍管理制度，即前文所述的“五家为伍，十伍为里”的户口登记。特别是秦国自商鞅变法后，将全国百姓按什伍的单位进行编制，并实行成年男子强行分户的做法。随着秦统一中国，这一制度成了户籍管理的模式。在汉代，则有了更加严密的编户制度，在官府所掌握的户籍中，比较详细地登记了所属居民的年龄、性别、社会关系、土地财产以及身长、肤色的外部特征，作为征收赋税和徭役的根据，而当人民逃亡时也作为缉捕的线索、在维护社区治安方面发挥作用。在秦汉时期，户籍制度更是和什伍连坐的处罚制度结合起来，使户籍有了特定的社会治安功能。而正是由于户籍制度在治安方面的如此强大的功能，历代统治者都把户籍管理视为社区基层治安管理的重要组成部分，并竭力加以完善，以适应治安的需要。其实，今天我们在开展社区警务工作中，加强新形式下的社区户籍管理，特别是对社区内流动人员的户籍管理，仍然是我们工作的一项重要内容。
3、 联保连坐和保甲制度等维持社区治安的超强制的手段
如前所述，秦自商鞅变法起就实行了什伍连坐法，即将五家或十家结为一体，使之互相监督。若发现有“奸人”、有不轨的人和事，必须及时报告官府，或自行制止，否则一律同罪连坐。这是强制人民参与制止犯罪，以维护正常的社会秩序的手段。至宋代，这一联保连坐制度发展为保甲制，在法律上继承了前代的连坐法，并予以淋漓尽致地发挥。宋神宗熙宁三年，采纳主持变法的王安石的建议，在京畿地区推行保甲法，规定凡畿内居民，无论主户和客户，每十家为一保，五十家为一大保，十大保为一都保，分别设立保长、大保长和都保正。外来居民入保者，可暂时编入同保。新增民户达到十家，则另立一保。一户居民有两丁以上，依法抽取一人充当保丁。保丁根据需要自备弓箭兵器，以使练习武艺，制止犯罪。每一大保每夜轮流选派五名保丁值勤，主要负责警戒盗贼。同保内犯有“强盗、杀人、放火、强奸、略人、传习妖教、造畜蛊毒，知而不告”者，依法予以制裁。保甲作为乡村的社会组织，在北宋后期和南宋时期基本固定下来，在有的地方甚至取代了原有的乡里组织。这种制度很显然是一种超强制的治安措施，他使得人人得以相互监督、互相猜疑提防、制造矛盾而人人自危。它以社会和人际关系的高度紧张这种扭曲的心理来维系社会治安秩序的稳定，最能够适合统治者维护社区基层治安的需要，因而为以后历代所效仿。元、明时期的里甲制度以及清代的保甲制度都是宋代保甲制的翻版。
“以史为鉴，可以知兴替”，研究历史是为了更好地把握今天、描绘未来。中华民族漫漫五千年的古老文明中，既有应该扬弃的糟粕。也有值得我们继承并发扬光大的精华。确实，综观我国古代各朝的基层社区治安管理以及有代表性的法律思想，其中包含了极为丰富的社区警务思想和实践探索。这些思想和实践可以给我们今天开展社区警务工作以某些启迪，但毕竟是属于那个时代的产物，与我们今天的社区警务无论在指导思想和具体内容上都不可同日而语，更不能因此而认为社区警务就是起源于我国古代。不解决这个误区就不利于我们更好地理解并推广社区警务模式，也就不能利用它为维护国家的长治久安服务。
参考书目：
1、 叶孝信主编 《中国法制史》 北京大学出版社 1998
2、 海英主编 《社区警务教程》 中国人民公安大学出版社 2001
3、 张晋藩主编 《中国法律史》 法律出版社 1995
4、 张晋藩主编 《中国法制史》 群众出版社 1998
5、 李贵连主编 《中国法律思想史》 北京大学出版社 1999
6、 马小红主编 《中国法律思想发展简史》 中国政法大学出版社 1996
7、 陈宏冬主编 《中国法律思想史》 中国法制出版社 2000

作者单位：徐凌云 中国人民大学法学院博士研究生
陈文茜 北京市人民警察学院治安系教师

陕西省人大常委会


陕西省实施《中华人民共和国教师法》办法
陕西省人大常委会


（1995年8月30日陕西省第八届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过 1995年8月30日公布施行）^

目 录

第一章 总 则
第二章 资格和任用
第三章 培养和培训
第四章 考核和奖励
第五章 待 遇
第六章 法律责任
第七章 附 则

第一章 总 则
第一条 为了贯彻实施《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》），结合本省实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本省行政区域内在各级各类学校和其他教育机构中专门从事教育教学工作的教师。
第三条 各级人民政府应当加强对教师的思想政治教育和业务培训，改善教师的工作条件和生活条件，保障教师的合法权益，提高教师的社会地位。
各级教育工会应当依法维护教师的合法权益。
全社会都应当尊重教师。
第四条 教师享有法律规定的权利，履行法律规定的义务。
教师应当忠诚于人民的教育事业，遵守职业道德规范，教书育人，为人师表，关心和爱护学生，完成教育教学工作任务。

第五条 县级以上教育行政部门主管本行政区域内的教师工作。
财政、人事、计划、建设、卫生等有关部门在各自的职权范围内负责有关的教师工作。
学校和其他教育机构根据国家规定，自主进行教师管理工作。

第二章 资格和任用
第六条 本省各级各类学校和其他教育机构实行国家规定的教师资格制度。
在本省各级各类学校和其他教育机构中任教的教师，必须具备教师资格。
取得教师资格，应当具备《教师法》第十条、第十一条规定的条件，经本人申请，主管部门或者有认定权的高等学校依法予以认定。
第七条 非师范高等学校和中等专业学校的毕业生，取得中等及中等以下学校教师资格，应当接受教育学、心理学和教学法等基本教育理论的培训。本办法实施前已经评聘教师职务的除外。
第八条 教师资格由教育行政部门或者有认定权的学校分级认定：
（一）幼儿园、小学和初级中学教师资格，由县级教育行政部门认定；
（二）高级中学教师资格，中等职业学校实习指导教师资格，由县级教育行政部门审核后，报市（地区）教育行政部门认定，或者由市（地区）教育行政部门会同有关部门认定；
（三）中等专业学校、技工学校教师资格，按照隶属关系，分别由省、市（地区）教育行政部门认定，或者由省、市（地区）教育行政部门会同主管部门认定；
（四）国务院教育行政部门委托认定教师资格的高等学校，其教师资格由学校负责认定；
（五）未受国务院教育行政部门委托认定教师资格的高等学校和民办高等学校，其教师资格由省教育行政部门认定。
第九条 经认定具备教师资格的人员，由认定部门或者认定学校颁发教师资格证书。
取得教师资格的人员，可以在本级及其以下的学校任教。中等职业学校实习指导教师资格除外。
取得教师资格的人员首次任教，应当有一年的试用期。
第十条 有下列情形之一的，由教师资格认定部门或者认定学校撤销其教师资格，注销其教师资格证书：
（一）弄虚作假、骗取教师资格的；
（二）受到劳动教养处罚的；
（三）受到开除教师职务处分的；
（四）有其他应予撤销教师资格行为的。
被撤销教师资格的，自撤销之日起五年内不得申请教师资格。
第十一条 受到剥夺政治权利或者因故意犯罪受到有期徒刑以上刑事处罚而丧失教师资格的，其资格证书由认定部门或者认定学校收回。
丧失教师资格的，不得重新取得教师资格。
第十二条 已在各级各类学校及其他教育机构中任教，并且已经评聘教师职务的，依照有关规定认定其相应的教师资格；不具备合格学历又未被评聘教师职务的，由教育行政部门、主管部门和学校或者其他教育机构安排其进修培训。从本办法实施之日起，五年内仍未具备合格学历或者
未通过国家教师资格考试的，应当调离教学岗位或者辞退。
第十三条 学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制，具体步骤和办法依照国家规定执行。
受聘的教师在校外兼课或者从事其他职业，须经本校同意。

第三章 培养和培训
第十四条 省、市（地区）人民政府应当办好师范教育，优先保证师范教育的投入。中等师范学校和高等师范学校的生均经费应当高于其他中等专业学校和普通高等学校的标准。
第十五条 接受师范教育的学生免交学费，享受专业奖学金。
第十六条 师范学校的毕业生实行服务期制度。从事教育教学工作的服务期自毕业参加工作之日起不少于五年。服务期未满的师范学校毕业生，学校和其他教育机构以外和任何单位不得聘用。
第十七条 非师范学校毕业生到中小学或者职业中学任教满五年的，由县级教育行政部门参照师范学校学制和在校学生专业奖学金标准，发给一次性奖金。
第十八条 在职教师的培训实行分工负责。高等学校教师的培训，由所在学校负责；中等专业学校和技工学校教师的培训，由学校主管部门和举办者负责；普通中小学和职业中学教师的培训，由各级教育行政部门负责。
第十九条 各级人民政府应当加强教师培训基地的建设，将教师培训经费列入各级教育经费预算。
第二十条 学校及其主管部门应当鼓励教师在职进修。
经培训获得教师资格相应学历文凭的教师，学校和其他教育机构可以付给其所缴纳的部分或者全部培训费。
中小学教师在职期间应当按照省教育行政部门的规定，参加一定学时的培训。

第四章 考核和奖励
第二十一条 学校和其他教育机构应当根据教师的教学岗位责任目标和聘任合同，每学年对教师的政治思想、业务水平、工作态度和工作成绩进行全面考核，做出客观、公正、准确的评价。考核结果作为续聘任教、职务评审、晋升工资、实施奖惩的依据。
第二十二条 教师在教育教学、人才培养、科学研究、教学改革、勤工俭学等方面成绩优异、贡献突出的，依照《教师法》第三十三条和国家与本省的有关规定，分别由所在学校和市（地区）、县（市、区）人民政府及其有关部门予以表彰奖励。
对有重大贡献的教师，由省人民政府授予省级先进工作者荣誉称号。
第二十三条 支持和鼓励社会团体、企业事业单位或者个人向依法成立的教师奖励基金会捐助资金。奖励基金用于奖励先进教师，不得挪作他用。

第五章 待 遇
第二十四条 各级人民政府和有关部门应当在经济发展的基础上逐步提高教师工资，保证教师的平均工资水平不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并应按照国家规定对教师实行正常晋级增薪制度。
第二十五条 中小学和职业学校的教师，享受教龄津贴和国家与本省规定的其他津贴。
作出突出贡献的各级各类教师，依照国家规定享受政府特殊津贴。
第二十六条 在农村乡镇中小学任教的具有中专毕业以上学历的教师，享受本省规定的职务工资向上浮动一级的待遇。中等专业学校和高等学校的毕业生到农村乡镇中小学任教的，在试用期间发给定级工资。
在省人民政府划定的山区县和平原地区的山区乡各级各类学校任教的具有中专毕业以上学历的教师，享受本省规定的山区津贴和有关提高退休金标准的待遇。
第二十七条 从事残疾人教育的教师，享受国家规定的残疾人教育津贴及其他待遇。
从事工读学校教育的教师，享受国家规定的工读教育津贴及其他待遇。
第二十八条 省人民政府应当逐步完善教师队伍专业技术职务结构，合理规定中小学高级教师专业技术职务的比例。
第二十九条 县级以上人民政府和有关部门，应当有计划地加强城镇教师住房建设，使城镇教师按家庭人口平均居住面积达到或者超过当地居民的人均住房水平。
国家安居工程以成本价出售的住房，在同等条件下优先出售给教师中的住房困难户。
乡（镇）人民政府和村民委员会应当按照土地管理法律、法规的规定，为家居当地农村、配偶是农业户口的中小学教师优先划拨宅基地。
第三十条 享受公费医疗的教师，与当地国家公务员享受同等的医疗待遇。
学校、其他教育机构或者其主管部门应当定期组织教师进行健康检查，所需费用分别由学校、主管部门、举办者支付。
各级卫生医疗机构应当对取得高级专业技术职务资格的教师实行特约门诊。
第三十一条 连续从事教育教学工作满三十年的中小学教师，退休后享受退休荣誉金。
第三十二条 本章上述各条规定，适用于由国家支付全部工资和津贴的各级各类学校教师。
国家补助、集体支付工资的中小学教师，其待遇按照本省及当地人民政府的有关规定执行。
社会力量所办学校的教师的待遇，由举办者参照本办法规定予以确定。
第三十三条 各级人民政府必须按时足额发放教师工资及政策性补贴。未按时足额发放教师工资的地方和单位，不得进行办公设施建设，不得购置控购商品和其他高档办公用品。
任何部门、单位和个人，不得克扣、挪用、拖欠教师工资及政策性补贴。

第六章 法律责任
第三十四条 各级人民政府和司法机关对侮辱、殴打和其他侵犯教师合法权益的行为，应当依照有关法律、法规的规定及时处理；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十五条 师范学校的毕业生服务期未满自行从事非教育教学工作的，由教育行政部门责令改正；拒不改正的，追缴其在校期间的培养费和专业奖学金，并对其离开教育教学岗位以后的聘用单位处三万元以上五万元以下的罚款。追缴资金和罚款上缴同级财政，用于发展教育事业。
第三十六条 拖欠教师工资及政策性补贴的，由上级机关责令其限期发放。
对挪用、克扣教师工资及政策性补贴的单位和个人，除责令限期归还被挪用、克扣的资金外，并对直接责任人员给予行政处分；情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第三十七条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依照《行政复议条例》和《行政诉讼法》申请复议或者提起诉讼。逾期不申请复议、不起诉又不履行处罚决定的，作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行。

第七章 附 则
第三十八条 本办法具体应用中的问题，由省教育行政部门负责解释。
第三十九条 本办法自公布之日起施行。



1995年8月30日