责任能力与权利能力、行为能力的概念关联
吴亚楠
摘要：应当区分民事责任的认定和民事责任的实际承担，即应否承担和能否承担。民事责任作为民事法律对不法行为的否定性评价，不论行为人是否意识到其行为的后果，是否具有行为能力均不受影响。行为人均应当认定有责任能力，只要是自然人均具有民事责任能力，即具有权利能力者即具有责任能力，而民事责任的实际承担与民事主体或自然人的责任财产有关。
关键词：民事权利能力；行为能力；责任能力；意思能力
民法上所谓的能力是指作为民事法律关系主体进行民事活动所应具备的地位或资格。有学者认为，19世纪以降之民法学说理论，一般将自然人的民事能力分解为权利能力、意思能力、行为能力和责任能力四种。其中，意思能力为所谓的天然能力或称自然能力，其余三项则为所谓法定能力。
一、权利能力与行为能力
（一）权利能力、行为能力的概念
自然人的权利能力 是指自然人享有权利和承担义务的资格或地位。通说认为，权利能力始于出生。关于出生的标准各国虽不一致，各种标准主要有阵痛说、露出说、断带说、出声说、独立呼吸说等学说。 但均以出生为自然人取得民事权利能力的开始标准。 如《德国民法典》第一条规定：人的权利能力始于出生完成之时。 台湾地区民法典第九条规定：公民从出生时起到死亡时止，具有民事权利能力，依法享有民事权利，承担民事义务。权利能力终于死亡，包括生理死亡和拟制死亡（宣告死亡）。拟制死亡并非真正死亡，需要有权机关得根据申请进行宣告。生理死亡系真正死亡，各国标准不一，我国通常的经验是以心跳停止、呼吸停止及瞳孔放大为标准。
关于自然人的民事行为能力 ，有学者认为，有广义与狭义之分。广义的行为能力, 指自然人实施一切行为的资格, 既包括实施合法行为(法律行为及法律行为之外的合法行为)的资格, 也包括实施违法行为(侵权行为及侵权行之外的违法行为)的资格; 狭义的行为能力, 则是自然人实施合法行为的资格。
笔者认为，无论从广义上还是狭义上理解自然人的民事行为能力都不准确。传统民法理论认为法律事实引发法律关系的变动，即权利、义务关系的产生，变更和消灭。法律事实可分为事件和行为。行为依据不同的标准有不同的分类，依据合法与否可以分为合法行为与违法行为；依据是否以意思表示为构成要件可以分为法律行为与事实行为（典型的事实行为的例子是无因管理）。自然人实施法律行为之外的合法行为或者实施事实行为, 均不以意思表示为要件，不涉及行为人判断行为能力之有无的问题，所以对于事实行为, 任何自然人均可实施。通说认为，无因管理是事实行为，不以行为人具有行为能力为必要。未成年人救助车祸受伤之人，参加救火，收留迷途的幼童或者帮助乞讨老人等均可成立无因管理。 因此, 笔者认为，行为能力应当界定为自然人独立为法律行为的资格, 即自然人以自己独立的法律行为获取权利和承担义务的资格。正如学者们所认为的，我国的《民法通则》在界定法律行为时有失偏颇，生生制造出了民事行为这个上位概念，并认为以此即可囊括无效的、可撤销的民事行为。以此为法律行为的特征之一——合法性，寻找借口。法律行为是私人创设调整其相互利益关系的法律规范的行为，“规范性”是法律行为的本质属性。法律对法律行为的调整主要表现为“效力性”评价，而非“合法性”评价。
（二）权利能力与行为能力的关系
从民法一般原理出发，法律事实引起法律关系的变动。法律事实中最为重要的事实为法律行为，民事主体实施法律行为应当具有行为能力，所以行为能力有无的效力规定在法律行为一章。法律关系包括主体、内容和客体，民事主体能够享有权利承担义务必须具备权利能力。故，权利能力包含在法律关系之中。并非如学者所提出的，应当将人格的调整规定在民法的概念之中。民法的概念中已然逻辑的包含人格或者权利能力。 民法是调整平等的自然人、法人和非法人团体之间的人身关系和财产关系的法律规范的总和。通过对调整对象的规定界定民法。法律关系作为民法的调整对象，包含两个方面：静态的法律关系和动态的法律关系。静态的法律关系即法律关系的主体、客体和内容。动态的法律关系即法律关系的产生、变更和消灭，逻辑的包含变动的原因——法律事实。
权利能力与行为能力既有联系亦有区别。二者的联系体现在权利能力是行为能力的前提和基础，有行为能力者必然有权利能力；而有权利能力者并不必然具有行为能力。前已指出，行为能力是指自然人以独立的法律行为具体地取得权利和承担义务的资格。另外，行为能力会有中止的情形，譬如：成年人因不堪压力或基于其他原因成为不能完全判断其行为的精神病人而被法院宣告为无民事行为能力人（台湾地区民法典规定为禁治产人）；权利能力则不会出现此种情形。
可以看出，欠缺行为能力的人无法以自己的独立的法律行为取得和行使权利，所以法布里秋斯（Fabricius）指出：应当从积极的方面来理解权利能力概念，即应从行为能力中派生出权利能力。他认为，权利能力应当是指从事法律上有效的行为的能力。由于出生未久的孩子显然不能自行实施法律行为，因此他认为，孩子可通过传达人、代理人以及机关从事行为。对此，卡尔•拉伦茨评价到，用传达、代理和机关方面的问题来增加权利能力定义的负担，很难说是一种稳妥的做法。此外，那些恰恰不具有权利能力的团体，也可以通过他人来从事行为（如无权利能力的社团）。
一些人无法通过自己的法律行为创设权利、取得或者行驶权利。这样看来，既然这些人不能行使权利，那么似乎赋予其权利能力是无意义的。其实不然，“确定某人具有权利主体资格法律上，意味着将通过行使权利所获得的利益归属于该权利主体。事实上，有些人即使具有完全的行为能力，他们也是由其他人来行使其权利的。重要的是，这种行使权利的行为是为谁的利益而为。因此，将权利能力赋予未成年人而并非将之赋予其父母，自有其合理的意义。 ”所以，法里布秋斯以此方式达到权利能力的相对化，有害而无益。因此应当坚持对权利能力的传统定义。 只要自然人出生就具有权利能力，权利能力的赋予不仅仅和利益有关，更彰显相当的价值，体现了法律对人格的尊重和人格的平等。任何人皆享有相同的私法上的权利义务乃近代私法把握人的方面的首要的最大的特色。在这一点上，所有人皆是平等的。 另外，人身权这种与人身不可分离的权利类型，更是与人格息息相关。而人格权与主体的关系较之财产权而言，更为紧密。
二、责任能力与行为能力
（一）责任能力的概念
一般来说，论证两个概念关系之前应当对其进行界定，行为能力的概念前已有描述，在此不表。关于责任能力，有学者界定为“因不法行为，能受法律制裁之能力也。”“责任能力之有无，概以行为时有无识别能力（意思能力）为断，亦即须就其个个具体的行为，审查其有无识别能力，以决定其责任。” 对此，有学者提出反对意见，认为对于民事责任能力的判断标准，认为以意思能力为根本逐一进行个案审查，失之烦琐，难以操行，故而以民事行为能力之有无作为判断民事责任能力的根据更具优点。 认为自然人的民事行为能力是指自然人能够通过自己的行为取得民事权利、承担民事义务的能力或资格，它不仅包括自然人为合法行为而取得民事权利和承担民事义务的能力，而且包括自然人对其违法行为承担民事责任的能力。即自然人对其实施的不法行为承担民事责任的能力或资格为广义的民事行为能力所包容 ，是民事行为能力的一个方面。 关于这几种学说均有其道理，下文中会有进一步的论述。
（二）责任能力与行为能力的关系
关于责任能力与行为能力的关系，目前在我国民法理论中，笔者认为确实是一个非常混乱的问题。有学者认为民事行为能力与民事责任能力不应加以区分，认为民事行为能力就是或者包括民事责任能力。彭万林先生主编的《民法学》中讲到：“什么人才具有责任能力？一般而言，人达到一定年龄之后，就自然具备了这种能力。因此，我国 《民法通则》第 11 条规定：‘18 周岁以上的公民是成年人，具有完全民事行为能力’。‘16 周岁以上满 18 周岁的公民，以自己的劳动收入为主要生活来源，视为完全民事行为能力的人。’这就是说，在我国，18 周岁以上的公民是具有责任能力的人；未满18周岁但已满 16 周岁并以自己的劳动收入为主要生活来源的公民，也是具有责任能力的人。” “民事行为能力，是指公民能够以自己的行为行使民事权利和设定民事义务的能力，而且也包括对不法的实现和不履行义务行为负责的责任能力。” 刘心稳先生也认为自然人的民事行为能力是指自然人能够通过自己的行为取得民事权利、承担民事义务的能力或资，它不仅包括自然人为合法行为而取得民事权利和承担民事义务的能力，而且包括自然人对其违法行为承担民事责任的能力。即自然人对其实施的不法行为承担民事责任的能力或资格为广义的民事行为能力所包容，是民事行为能力的一个方面。此种观点为国内众多著述所采用，以致被认为系“通说”。 当然也有学者将民事行为能力与民事责任能力在概念上做了区分，郑玉波先生认为：（责任能力）法律上并未如行为能力制度，以年龄等设定其划一之标准，盖不法行为系应受抽象制裁之问题，理宜就具体情况决定，不适于依抽象的标准断之也。因而责任能力与行为能力虽均以意思能力为前提，但二者在性质上毕竟不同。
笔者认为责任能力是与侵权行为或者民事不法行为相关联的概念，侵权行为是事实行为的一种，它不需要行为人的意思表示，和行为人是否具有判断力、意思能力无关。如一名六岁孩童将石头放在铁轨上，造成火车翻车 ，依据我国《民法通则》的规定，七周岁以下未成年人为无民事行为能力人。若将责任能力等同于行为能力或者与法律行为挂钩，会使人认为无民事行为能力人实施的侵权行为是无需承担民事责任的，该六岁孩童无需承担民事责任。而事实上并非如此，我国《民法通则》第 133 条规定：“无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，由监护人承担民事责任。监护人尽了监护责任的，可以适当减轻他的民事责任。有财产的无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，从本人财产中支付赔偿费用。不足部分 ，由监护人适当赔偿 ，但单位担任监护人的除外”。
可以看出，无民事行为能力人、限制民事行为能力人在有自己的财产时，监护人对被监护人所致损害承担的责任是一种补充责任。这从一个侧面肯定了无民事行为能力人和限制民事行为能力人也具有民事责任能力。再者，以无因管理为例，前面已经提到无因管理是事实行为的一种，无需行为人具有意思能力或者行为能力。依无因管理有关法律规定，管理人是要尽相应的义务，如认真负责地以适当之方法管理他人的事务，违反适当管理之义务造成被管理者损失的，应负赔偿责任等，这就要求他们要有相应的责任能力。当然，管理人如为无民事行为能力人或限制民事行为能力人，其责任有别于完全行为能力人为管理人之时。无民事行为能力的未成年人施以无因管理亦成就无因管理之债， 无需赋予其任何独立行为之资格。
事实上，将民事行为能力等同于责任能力是将刑法中的刑事责任能力与民法中的民事责任能力混同的结果。刑事责任能力是指行为人构成犯罪和承担刑事责任所必需的，行为人具备的刑法意义上辨认和控制自己行为的能力。不具备刑事责任能力者即使实施了客观上危害社会的行为，也不能成为犯罪主体，不能被追究刑事责任；刑事责任能力减弱者，其刑事责任相应地适当减轻法。
我国《刑法》对刑事责任年龄的规定采用了四分法：
1?绝对无刑事责任年龄，即不满14周岁的，对任何犯罪都不负刑事责任。
2?相对刑事责任年龄，即已满14周岁不满16周岁的人，犯故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投毒罪的，应当负刑事责任。除上述罪名外，因不满16周岁不予刑事处罚的，要责令他的家长或者监护人加以管教，在必要的时候，也可以由政府收容教养。?
3 减轻刑事责任年龄，即已满14周岁不满18周岁的人犯罪，应当从轻或者减轻处罚。?
4?完全负刑事责任年龄，即已满16周岁的，犯任何罪，都必须负刑事责任。但犯罪时未满18周岁，不适用死刑。
在刑法上不具有刑事责任能力的行为人即使实施了严重危害社会的行为，不成立犯罪，不会被追究刑事责任。在民法中，笔者认为基于对受害人的保护，应当认为无民事行为能力人和限制行为能力人实施侵权行为也可以成立民事责任。当然要具备侵权责任的构成要件，有学者主张，构成要件包括行为人须有侵权行为能力（责任能力）、行为人须有故意或过失、行为须违法、须因违法行为而发生损害四要件。笔者认为，应当包括过错、加害行为、损害结果和加害行为与损害结果之间的因果关系四要件。 所以，笔者认为，无民事行为能力人和限制行为能力人实施侵权行为的，判断其是否承担侵权责任应当考察其过错。在无需过错为要件的特殊侵权行为中，当然不用考虑过错问题。在这种情况下，加害人如果是无民事行为能力人和限制行为能力人，依法承担民事责任。
从比较法上来看，《法国民法典》第 1382条规定：“任何行为使他人受到损害时，因自己的过失而致行为发生之人对该他人负赔偿的责任”，第 1383 条规定：“任何人不仅对其行为所致的损害，而且对其过失或懈怠所致的损害，负赔偿的责任”，修正后的 1384条第 4 款规定为：“父、母因行使对子女的监护权，对与其共同生活的未成年子女所造成的损害，负连带责任”，第 1310 条规定：“未成年人因其侵权行为或准侵权行为所发生的损害赔偿债务不得取消”，修改后的第 489 条第 2 款规定为: “处于精神紊乱状态之下的人给他人造成损失者，仍应负赔偿责任。”由上述规定不难发现：《法国民法典》规定任何人，不论其年龄大小及身体或精神状况如何，都应该对自己所造成的侵权行为承担侵权责任，即人人均有责任能力。法国法院也认为：未成年人的民事责任不再依赖于其辨别能力,承担民事责任的前提不再是辨别能力 ,而是基于监管或者过错。
基于以上分析，笔者认为责任能力与行为能力无太多关联，责任能力的有无不应当以行为能力为基础。另外，前面介绍责任能力概念时提到的意思能力的问题，通说认为，意思能力是行为能力的前提。已经说明行为能力与责任能力的关系，故笔者认为，意思能力与责任能力关系不大。盖因侵权行为是不以意思表示为要件的事实行为。
所以，应当区分责任的认定和责任的实际承担，即应否承担和能否承担。民事责任作为法律对不法行为的否定性评价，不论行为人是否意识到其行为的后果，是否具有行为能力均不受影响。行为人均应当认定有责任能力，故笔者认为只要是自然人均具有民事责任能力，即具有权利能力者即具有责任能力。
民事责任的实际承担与民事主体或自然人的责任财产有关，当然这里说的责任的实际承担主要是指财产责任或者说与财产有关的责任，按照《民法通则》第一百三十四条规定：承担民事责任的方式主要有：（一）停止侵害;(二)排除妨碍;(三)消除危险;(四)返还财产;(五)恢复原状（六)修理、重作、更换;(七)赔偿损失;(八)支付违约金;(九)消除影响、恢复名誉;(十)赔礼道歉。以上承担民事责任的方式，可以单独适用，也可以合并适用。侵权责任法草案第三次审议稿第十五条规定承担侵权责任的方式主要有：（一）停止侵害；（二）排除妨碍；（三）消除危险；（四）返还财产；五）恢复原状；（六）赔偿损失；（七）赔礼道歉；（八）消除影响、恢复名誉。以上承担侵权责任的方式，可以单独适用，也可以合并适用只是将二审稿中的消除危险、恢复名誉之侵权责任方式与赔礼道歉对调。对于如停止侵害等的责任方式对于无民事行为能力人来讲是能够实际承担的。
一般来讲，对于无民事行为能力人和限制行为能力人来说，一般而言没有责任财产，所以在实际承担时法律规定由其监护人承担。法律同时也规定了有财产的无民事行为能力人和限制行为能力人从其财产中扣除，不足部分监护人承担补充责任。这在实践中成为可能，《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第6条规定：无民事行为能力人、限制民事行为能力人接受奖励、赠与、报酬，他人不得以行为人无民事行为能力、限制民事行为能力为由，主张以上行为无效。许多国家和地区也都做了类似的规定，无民事行为能力人、限制行为能力人纯获法律上之利益者，无需征得法定代理人或监护人的允许。我国台湾地区“民法典”第 77条规定，限制行为能力人为意思表示及受意思表示，应得法定代理人之允许，但是纯获法律上之利益或依其年龄及身份 ，日常生活所必需者，不在此限。有学者认为，“未成年子女依劳力或其他有偿取得之财产，亦归未成年子女私有，构成责任财产，对其债务之履行负其责任，关系至巨，殊值重视。” 笔者认为，承认无民事行为能力人、限制民事行为能力人的纯获法律上之利益，在一定程度上为他们实际承担责任能力提供了可能。
2009年10月19日侵权责任法草案三审稿 第九条规定：教唆、帮助他人实施侵权行为的，应当与行为人承担连带责任。
教唆、帮助无民事行为能力人、限制民事行为能力人实施侵权行为的，应当承担侵权责任；该无民事行为能力人、限制民事行为能力人的监护人未尽到监护责任的，应当承担相应的责任。
第三十二条：无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，由监护人承担侵权责任。监护人尽到监护责任的，可以减轻其侵权责任。
有财产的无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，从本人财产中支付赔偿费用。不足部分，由监护人赔偿。
学者争议颇多，笔者认为，不应当在侵权责任法中出现行为能力的概念。三审稿的规定有待商榷，前面已经说道，行为能力和责任能力并不是等价关系或者包含于被包含的关系。而第三十二条的规定同民法通则并无太大差别，只是将民法通则第一百三十三条第二款末的但书删除。这两条明显存在同样的矛盾，第一款似乎规定，无民事行为能力人和限制行为能力人造成他人损害的，由监护人承担无过错责任，责任主体应当为监护人。第二款却又规定，本人有财产的从本人财产中支付赔偿费用。似乎，责任承担主体又成了被监护人。笔者认为，此处监护人承担的是监护责任而非侵权责任，侵权主体仍然为被监护人。另外，在民事诉讼审判实践中，被监护人被列为为被告，而不是监护人。
三、结论
故笔者认为，应当将责任能力的认定和实际承担分开进行说明。自然人即具有责任能力即采用出生主义的标准，对于实际责任的承担则视情况而定，盖责任的实际承担与责任财产有关，当然这里是指财产责任，具体到各个案件因责任方式的不同，实际承担者不同。
新的观点：侵权责任法第四章规定的关于侵权主体的特殊规定，第三十二条无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，由监护人承担侵权责任。监护人尽到监护责任的，可以减轻其侵权责任。
有财产的无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，从本人财产中支付赔偿费用。不足部分，由监护人赔偿。
第三十三条完全民事行为能力人对自己的行为暂时没有意识或者失去控制造成他人损害有过错的，应当承担侵权责任；没有过错的，根据行为人的经济状况对受害人适当补偿。
阿坝藏族羌族自治州行政规范性文件备案审查规定
四川省阿坝藏族羌族自治州人民政府
阿坝藏族羌族自治州行政规范性文件备案审查规定
阿坝藏族羌族自治州人民政府令第29号
《阿坝藏族羌族自治州行政规范性文件备案审查规定》已经十届州人民政府第54次常务会议研究通过，现予公布，自公布之日起施行。
州长 吴泽刚
二○一○年十一月五日
阿坝藏族羌族自治州行政规范性文件备案审查规定
第一章 总则
第一条 为加强对行政规范性文件的监督管理，维护国家法制统一，切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，根据国务院《法规规章备案条例》和《四川省行政规范性文件制定和备案规定》等相关法律法规的规定，结合阿坝州实际，制定本规定。
第二条 州、县人民政府及其组成部门、办事机构、直属机构和派出机关（以下统称政府工作部门），乡镇人民政府制发的行政规范性文件的备案审查工作适用本规定。
第三条 本规定所称的行政规范性文件，是指州、县人民政府及其工作部门、乡镇人民政府依据法定权限，按照规定程序制定的，涉及公民、法人和其他组织权利和义务，公开发布并反复适用的，在本行政区域内具有普遍约束力的行政文件。
行政机关内部的工作制度、管理制度，向上级机关的请示、报告，以及对具体事项作出的行政处理决定等，不适用本规定。
第四条 行政规范性文件备案审查工作，应当坚持有件必备、有备必审、有错必纠的原则。上级行政机关应当指导、监督下级行政机关规范性文件的备案审查工作。
第二章 行政规范性文件的备案审查
第五条 州、县人民政府和州人民政府工作部门为备案审查机关。
州、县人民政府法制部门具体负责本级人民政府规范性文件的备案报送和本级人民政府工作部门以及下一级人民政府规范性文件的备案审查工作。
州人民政府工作部门的法制工作机构负责本部门规范性文件的备案报送和本系统下一级工作部门以及法律、法规授权组织规范性文件的备案审查工作。
第六条 规范性文件按相关规定发布后，制定机关应当在规范性文件发布之日起15日内按下列规定报送备案审查机关：
（一）各级人民政府制定的规范性文件，报上一级人民政府备案，同时按照有关规定报同级人大常委会备案；
（二）州、县人民政府工作部门制定的规范性文件，报本级人民政府备案，同时报上一级主管部门备案；
（三）实行垂直管理的工作部门制定的规范性文件，报上一级主管部门备案，同时报本级人民政府备案；
（四）法律、法规授权组织制定的规范性文件，报直接管理该组织的主管行政机关备案，再由该机关负责报本级人民政府和上一级主管部门备案；
（五）各级人民政府派出机关制定的规范性文件，报设立派出机关的人民政府备案；
（六）各级人民政府工作部门按照法律、法规和规章的规定，设立具有独立行政权的派出机构所制定的规范性文件，报设立该派出机构的工作部门和该工作部门的同级人民政府备案；
（七）两个或者两个以上工作部门联合制定的规范性文件，由主要承办部门负责，按照本条第（二）、（三）、（四）项规定报送备案。
第七条 规范性文件备案，应当报送以下材料：
（一）备案报告1份；
（二）规范性文件正式文本、起草说明各一式5份，同时，报电子文本；
（三）相关法律、法规、规章和政策依据；
（四）其他需要报送的材料。
第八条 备案审查机关收到制定机关备案的规范性文件后，对符合要求的规范性文件，予以备案登记；不符合要求的，不予以备案登记或者通知制定机关补正后按程序重新报备。
第九条 州、县政府法制部门和工作部门法制机构对报送备案审查的规范性文件的下列内容进行审查：
（一）是否符合法定权限和程序；
（二）是否与现行法律、法规、规章和行政规范性文件以及政策相抵触；
（三）是否与其他部门发布的规范性文件相冲突；
（四）其他需要审查的内容。
第十条 州、县政府法制部门和工作部门法制机构在对规范性文件进行审查时，需要制定机关提供相关材料或者说明有关情况的，制定机关应当予以配合；需要征求有关工作部门意见或者提供相关材料的，被征求意见的部门应当认真研究、积极准备，并在规定的时间内予以答复或者报送材料。
第十一条 对备案审查过程中发现的问题，按照下列规定进行处理：
（一）规范性文件超越法定权限或者违反法律、法规、规章以及上级规范性文件的，由备案审查部门发出《规范性文件备案审查意见书》，责令制定机关立即停止执行并限期纠正；逾期不停止执行或者不纠正的，提请本级人民政府予以废止或者撤销；
（二）规范性文件制定程序不规范或者存有立法技术上问题的，由备案审查部门提出建议，责令制定机关限期纠正；逾期不纠正的，提请本级人民政府予以撤销；
（三）规范性文件之间对同一事项规定不一致的，由备案审查部门进行协调。经协调达成一致意见的，由备案审查部门出具《规范性文件协调意见书》，相关部门应当执行；经协调不能取得一致意见的，由备案审查部门提出处理意见，报同级人民政府决定。
第十二条 规范性文件制定机关应当自收到《规范性文件备案审查意见书》之日起15日内，对规范性文件进行修改或者废止，并将修改或者废止的情况书面报告备案审查机关。
第十三条 规范性文件制定机关对备案审查部门做出的审查处理意见有异议的，可以自收到书面通知起15日内向备案机关提出申诉，并将申诉报告抄送受理备案审查的部门。备案审查部门应当向本级人民政府提交备案审查处理建议，由同级人民政府决定。
第十四条 公民、法人或者其他组织认为规范性文件与法律、法规和规章相抵触或者规范性文件之间相互冲突的，可以向有权受理该文件的备案审查机关提出审查建议。有权受理机关应当及时予以核查，确有问题的，按照本规定第十二条的规定进行处理，并将审查结果告知建议人。
第十五条 上级人民政府法制机构发现下级人民政府及其所属工作部门制定的规范性文件存在本规定第九条所列情形之一的，可以责令负责对该文件备案审查的法制部门重新审查；必要时可以责令制定机关按照本规定第七条规定报送相关材料，直接进行审查。
第三章 行政规范性文件的监督管理
第十六条 规范性文件在生效前应当向社会发布，未经发布的，不能作为行政机关作出具体行政行为的依据。
规范性文件应当自发布之日起30日后施行。但因保障国家安全、重大公共利益等需要，或者发布后不立即执行有碍法律、法规、规章的实施，或者涉及安全、灾情、疫情等重大、紧急事项的除外。
第十七条 规范性文件应当规定有效期，有效期自施行之日起不超过5年；名称冠以“暂行”、“试行”的不超过2年。有效期届满，规范性文件自动失效。安排部署工作有明确时限要求的规范性文件，工作完成后自动失效。规范性文件失效后，制定机关或者实施机关应当及时将相关情况报送备案审查机关。
规范性文件在有效期届满前6个月，制定机关或者实施机关认为需要继续实施的，应当组织对该规范性文件的实施情况进行评估，根据评估情况重新发布或者修订后发布。
第十八条 各级人民政府和州、县人民政府工作部门应当建立规范性文件定期清理制度，并根据下列情形，及时对本机关发布的规范性文件进行清理：
（一）已被法律、法规、规章、上级行政机关规范性文件以及本机关制定的规范性文件修改、替代或者撤销了全部或部分内容的；
（二）已经不适应当前社会和经济发展需要，或者与上级行政机关新的规定不一致的；
（三）因任务完成等原因而自然失效的。
规范性文件制定机关或者实施机关应当按照前款的规定，将清理规范性文件的情况报告受理备案审查部门。
规范性文件定期清理应当每2年进行一次，并依法向社会公布清理结果。
第十九条 规范性文件制定机关应当于每年1月底前将上一年度制定的规范性文件目录报本级人民政府法制部门备查。
州、县人民政府法制部门应当每半年将规范性文件备案审查情况报上一级人民政府法制部门，并将汇总情况报告本级人民政府。
第二十条 州、县人民政府应当加强监督，将规范性文件制定和备案情况纳入依法行政考核内容。
第二十一条 规范性文件制定机关违反本规定，拒不执行审查处理意见的，由政府法制部门建议本级人民政府给予通报批评；造成严重后果的，报请有关机关对主管人员和其他责任人员依法给予行政处分。
第二十二条 违反本规定有下列情形之一的，由受理备案审查的部门责令在15日内改正，逾期不改正，给予通报批评；造成严重损害国家利益、公众利益或者管理相对人合法权益后果的，由同级人民政府法制部门建议同级监察机关对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分：
（一）违反规范性文件制定权限和程序的；
（二）不按规定报送规范性文件备案的；
（三）不按规定报送上年度规范性文件目录备案的；
（四）不按规定进行规范性文件清理的；
（五）不按规定进行规范性文件发布的；
（六）接到同级人民政府法制部门自行纠正通知后，在30日内不自行纠正并书面报告处理结果的。
第二十三条 备案审查部门违反本规定，不履行备案审查职责的，本级人民政府或者上级人民政府法制部门应当责令改正。造成严重后果的，提请有权机关对主管人员和其他责任人员依法给予行政处分。
第二十四条 本规定自公布之日起施行，有效期5年。《阿坝藏族羌族自治州人民政府规范性文件和行政处罚决定备案审查规定》（阿坝藏族羌族自治州人民政府令第16号）同时废止。