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杨建顺 中国人民大学法学院 教授




行政补偿制度是由财产权的保障和平等原则导出的一种法理。在日本，行政补偿制度既是行政救济法体系，亦是国家补偿法体系的重要组成部分。主要包括损害赔偿的制度；损失补偿的制度；行政不服审查和行政案件诉讼在内的行政争讼制度；行政救济法的主要制度或者核心制度之外的“苦情处理”制度以及行政上调整利害的各种制度。
　　日本行政补偿的制度定位

　　在日本，行政补偿制度既是行政救济法体系的重要组成部分，亦是国家补偿法体系的重要组成部分。

　　行政救济法体系中的行政补偿。《日本国宪法》将国民的权利和自由作为不可侵犯的永久性权利加以保障(序言)，并为贯彻落实该宗旨，针对公务员的不法行为规定了国家或者公共团体(“地方公共团体”即地方政府)的赔偿责任(第17条)，针对因公共目的而利用私有财产的情形规定了必须予以正当的补偿(第29条第3款)。进而，在程序方面，不仅对违法或者不当的行政行为导致的权利侵害可以向行政机关请求救济(行政不服审查)，而且对违法的行政行为导致的权利侵害还可以作为法律上的争讼向法院起诉，请求司法救济(《法院法》第3条第1款)。

　　日本行政救济法体系大致由如下四种制度构成：其一是损害赔偿的制度；其二是损失补偿的制度；其三是包括行政不服审查(相当于中国的行政复议)和行政案件诉讼在内的行政争讼制度；其四是在上述被称为行政救济法的主要制度或者核心制度之外的“苦情处理”制度(类似于中国的信访制度)以及行政上调整利害的各种制度。行政补偿制度是行政救济法体系的重要组成部分之一。

　　国家补偿法体系中的行政补偿。国家补偿是国家机关在没有侵权行为和违约行为的情况下，由于合法的行为对公民造成的损害(损失)所给予的弥补，除行政补偿外，还包括立法补偿，司法补偿等。最初的国家补偿一般指行政补偿，随着社会的发展，国家补偿的范围也得以逐步扩展。随着国家作用或者与之有关的行为造成的损害或者损失日益增多，国家补偿法体系中不仅呈现出国家赔偿责任和国家补偿责任统一化，而且包含了不属于传统意义上的国家补偿责任和国家赔偿责任的结果责任形态。根据对其原因和结果的法律评价的不同，可以分为以下类型：

　　第一，基于合法行为的行政损失补偿(或称公法上的损失补偿，简称损失补偿或者行政补偿)，是指行政主体为了实现国家和社会公共利益，而合法地给特定人的财产带来特别损失(特别牺牲)时，基于保障财产权和平等负担的原则，由国家(有时为第三人)依法对该损失予以填补的行为和制度。损失补偿以集体主义思想为背景，以社会性公平负担原则为其基础理念。

　　第二，基于违法行为的行政损害赔偿。根据《日本国宪法》第17条和《国家赔偿法》等的规定，对基于违法行为的行政损害，可以向国家或者公共团体请求赔偿。行政损害赔偿以近代个人主义思想为背景，以个人道义的责任观为其基础理念。

　　第三，基于损害(损失)结果的补偿。无论国家活动是否违法，只要造成损害(损失)并且认为该损害(损失)不应由国民来忍受时，国家就应承担损害赔偿责任。

　　第四，刑事补偿。《日本国宪法》第40条规定：“任何人，在被拘留或者拘禁后接受无罪审判时，可以按照法律规定，向国家请求其补偿。”从责任构成的法律要件看，刑事补偿采取无过失责任主义，或者说是基于结果的补偿。

　　行政补偿的属性和特征

　　行政补偿的属性。行政补偿是对合法行为造成的损失予以补偿，这一点使其与违法行为导致的损害赔偿区别开来。行政补偿主要是对财产上的侵害予以补偿，这一点使其与不仅以物质侵害，而且以精神的、身体的痛苦为对象的刑事补偿不同。行政补偿是对“特别损失”(特别牺牲)的补偿，这一点使其与以“一般损失”为内容的课税权相区别。

　　行政补偿的特征。行政补偿是在非常广泛的范围内，依据财产权的保障原则和“公平负担”的原理，对行政主体为实现公共利益而实施的一切行为所赋课的一种现代国家的法定义务，具有如下几个特征：

　　一、行政补偿的前提是为实现国家和社会公共利益所实施的合法行为引起损失。这是行政补偿首要的最基本的特征，是区别于以违法行为造成损害为前提的行政赔偿最基本的标志。值得注意的是，原因行为并不限于行政行为，只要是为了公共利益而实施的一切合法行为，都有可能引起行政补偿责任的发生。

　　二、行政补偿的对象是无义务的特定的国民所遭受的特别损失。首先，是无义务的特定人。如果当事人本身负有行政法上义务，如因违法行为受处罚等，国家不予补偿。其次，是特别损失。国家对于一般人因普遍遭受的损失或者大家因公平负担而承担义务所遭受的损失不负补偿责任。

　　三、行政补偿既可以是先有损失后有补偿，也可以是在损失发生之前先行补偿，有时还要求必须先行予以补偿。有些行政损失补偿的程序是协商前置，通常是以当事人事前的协商一致为前提的。例如，收用土地、房屋等个人财产时，经常采用事前支付补偿金的方式来弥补受害人的损失。

　　四、行政补偿的原则是“正当补偿”，即公平合理的原则，补偿的范围一般由法规范加以规定。

　　五、行政补偿的方式是多种多样的，除金钱等经济补偿外，还可以从生产、生活和就业等社会保障方面加以妥善的安置。

　　六、行政补偿的资金来源是业者负担。行政补偿的责任主体主要是国家，特殊情况下也可以是国家以外的其他组织或者公民。确定国家以外的行政补偿责任主体，一般以“谁受益，谁补偿”为原则。

　　七、行政补偿实行个别支付的原则。如土地收用补偿，原则上必须分别向土地所有人及关系人支付。只有在难以分别计算各人的补偿费时，才例外地允许进行一揽子支付。

　　八、行政补偿的性质是国家和公共团体等行政主体公法上的义务。行政主体为实现公共利益而实施的一切行为，只要给相对人的合法权益造成特别损失，都必然地伴随着予以行政补偿的义务。

　　行政补偿的必要性

　　行政补偿与财产权的保障和平等原则。在近代宪政国家，虽然强调并实际上以宪法、法律的形式明确规定财产权不可侵犯，但是，宪法、法律又承认行政主体为了满足公共事业的需要，增进公共利益，可以强制取得私人的财产[1]，或者有权命令相对人就其财产的利用方法及方式等服从有关限制[2]。当行政主体为了公共事业而合法地、有意识地收用或者限制特定人的财产权，迫使特定私人作出“特别牺牲”，就应该通过社会全体负担的方式，来填补由此而产生的损失，以求得有关利害的调整。行政补偿制度是由财产权的保障和平等原则导出的一种法理。

加强安置帮教“四化”建设的思路和对策

李志刚 姚达武

对刑释解教人员开展安置帮教工作，使他们走上新生之路，是党和国家的一项重要决策，体现了社会主义制度的优越性。开展安置帮教工作，预防和减少犯罪，是建设和谐社会的重要内容，也是全面维护社会稳定、改善社会治安环境、实现依法治国的重要举措，是促进经济可持续发展和循环经济实现的迫切需要，对提高监狱、劳教所、看守所、司法所的改造质量具有非常重要的现实意义。安置帮教工作的开展，应坚持“党政齐抓，社会参与，严管重教，妥善安置，重树新人”的原则，贯穿以人为本的和谐社会理念，力求在领导体制、管理方式和思想观念上实现新突破；要注意因人制宜与分类实施相结合、社会安置帮教与家庭安置帮教相结合、一般帮教与重点帮教相结合、安置帮教与监所教育相结合，遵循“组织工作网络化，档案管理规范化，就业安置市场化，帮教服务社会化”的安置帮教工作总体思路，逐步建立安置帮教工作网络。本文结合深圳的具体实际，积极探索一条适应社会主义市场经济体制的安置帮教工作新路子。
一、政府要转变观念，提高重视程度，全面加强对安置帮教“四化”建设的领导
为了维护社会稳定，实现长治久安，一方面要坚持依法严厉打击各种危害社会的刑事犯罪活动；另一方面要在对违法犯罪分子进行改造或劳动教养的基础上，动员社会力量对他们做好安置帮教工作，坚持教育、感化、挽救的方针。安置帮教工作的最终目的，在于“惩前毖后，治病救人”，预防和减少犯罪，实现“两个转变、两个提高”的普法依法治理目标，维护社会安定团结的大好局面。
抓好安置帮教工作的关键在政府。市委、市政府应当转变行政工作理念和思路，提高对安置帮教工作的重视程度，全面加强对安置帮教“四化”建设的领导，建立相应的政策、体制和制度，完善软硬件配套设施，逐步建立起市委和市政府主抓、司法部门主管、社区基层组织主办、社会广泛参与的多层次、多渠道的安置帮教“四化”建设网络，各部门分工配合和协作，形成齐抓共管的良好局面。在全市的社会化“关爱行动”中，要加强对弱势群体的关爱，加强对刑释解教人员的关爱，开展“一企业助一人，千万人同帮教”活动，使他们感受到党和政府的温暖，巩固回归社会的信心，扬起生活的风帆。广大党团员同志和公务员要以保持共产党员先进性教育活动为契机，发挥先锋模范带头作用，开展党团员手拉手帮教活动，积极主动参与和推动安置帮教工作深入开展。各级安置帮教职能工作部门和组织也要坚持以党的方针、政策为指导，不断提高认识，创新工作理念和方法，积极争取党委、政府和社会各方面的支持，如邀请人民法院的法官担任司法指导员，邀请公安机关、监狱、劳教所、看守所、用人单位的同志以及社区居民共同参与，共建警民联动机制，注重社会实效。
二、人大机关、政府要加强地方立法工作，使安置帮教“四化”建设有法可依，走上规范化、法制化轨道
我们应当坚持依法治国的方针，以实现“和谐深圳”战略为核心，以提高全社会平安意识和法制素质、促进社会治安综合治理为目标和出发点，以安置帮教“四化”建设为重心，依法开展刑释解教人员安置帮教工作。
目前，在全国人大没有制定专门的《安置帮教法》、国务院没有制定相关行政法规的情况下，深圳市人大和市政府应当在全国发挥排头兵作用，以宪法为指导，依法制定地方性法规、特区法规或地方政府规章，规范刑释解教人员安置帮教工作程序，加强衔接管控，明确刑释解教人员的权利和义务，防止侵害刑释解教人员合法权益的现象产生。我们建议，地方立法应当包含安置帮教的立法思想、性质，帮教对象和范围，衔接的登记办理程序，刑释解教人员的权利和义务，各级政法机关、劳动社会保障部门、民政部门、工商部门、教育机关、安置帮教组织的职能分工和工作程序，具体安置措施和办法，用人单位的义务以及申诉机制等内容。
各级政法机关和安置帮教组织也应当积极主动地推进刑释解教人员安置帮教的地方立法工作，配合市人大和市政府，争取在法规和规章中明确工作范围和程序，保护刑释解教人员的合法权益，促进安置帮教的立章建制工作，使各个领域、各个层面的工作有章可循，积极探索安置帮教“四化”建设的长效机制。
三、政法机关要加强组织创新，完善安置帮教工作组织体系和专业骨干队伍建设，为安置帮教“四化”建设提供坚实保障
加强安置帮教工作，组织和队伍建设是基础。各级政法机关要积极探索和创新安置帮教工作组织体系的建设。我们建议，在全市建立市、区、街道、社区、企业五级安置帮教组织网络：一是建立安置帮教受案中心，集中受理涉外和跨地区帮教案件的衔接工作；二是建立全市性的刑释解教人员安置帮教工作协会，挂靠在市司法局，由政法机关、民政部门、劳动社会保障部门、工商部门、教育机关、相关协作企业、基层安置帮教工作人员、法学界人士共同参与，研究和探讨新时期安置帮教“四化”建设的新理念、新理论、新思路、新制度、新方法，定期召开会员大会，出版安置帮教内部刊物，总结交流工作经验，发挥行业管理模式的科学性和专业化作用，促进我市安置帮教工作上新台阶；三是在各区区委、区政府设立安置帮教工作领导小组，由主管或分管政法工作的领导挂帅，办公室设在区司法局；四是在街道办事处设立普法依法治理工作领导小组，司法所具体负责社区安置帮教的日常领导和业务指导工作；五是在各社区建立社区矫正和安置帮教委员会，与人民调解委员会配套，开通法律服务专线，具体承担社区安置帮教的日常工作；六是在生活小区建立安置帮教工作站，在区个体协会和相关协作企业建立帮教小组，按照“属地管辖”原则，由社区矫正和安置帮教委员会领导，分别负责本辖区、本单位的安置帮教工作；七是民营企业、个体协会要加强和完善党建工作，外资企业要加强工会建设，由党组织和工会具体领导帮教小组工作，防止企业内部和个体经营者中出现新的犯罪团伙，防止企业个别管理者利用他们从事走私等犯罪活动。
我们要加强和完善安置帮教工作的队伍建设：一要加强司法所建设，争取增加用人编制，由专人专管安置帮教工作，提高工作效率；二要建立安置帮教志愿者队伍，注意吸收离退休老干部、老党员、老同志、老法官、老检察官和法律工作者参与安置帮教工作，借鉴和学习香港先进的社工模式，改进我市的志愿者管理水平；三要加强司法所、社区、志愿者队伍的培训工作，提高安置帮教工作人员的思想政治素质和业务水平；四要与公证机构、律师事务所建立定点联系，联合开展“法律进社区”、法律进学校、法律进企业活动，因人制宜，为刑释解教人员，特别是青少年解除劳教人员，提供法律咨询、服务，解决他们日常生活、工作、学习遇到的法律难题。
四、财政部门要加大对安置帮教工作的资金支持力度
当前，由于经费的限制，已经严重地影响了安置帮教工作的有效开展，我市的安置帮教工作也落后于全国的先进省份或地区。有些社区苦于经费不足，只能由社区居委会的工作人员同时兼管安置帮教工作，法制宣传教育和回访、就业安置工作的作用十分有限，软硬件设施建设和一些新的帮教举措难以开展起来。因此，各级党委和政府财政部门应当高度重视对安置帮教工作的资金投入，做到专款专用，落实和监督帮教费用的使用情况。另一方面，可以采取政府投入为主体、社会支助相补充的办法，建立刑释解教人员安置帮教基金，由市民政部门统筹安排、合理使用，审计机关加强监督，监管基金流向。各级安置帮教机构也要积极做好沟通、协调工作，争取财政和社会加大对安置帮教的资金投入，解决组织体系和队伍建设、信息化建设、宣传教育、就业安置和培训基地建设资金不足的困难。行业组织和企业也要加强社会道德和职业道德建设，多为社会发展尽社会义务，主动承担安置帮教工作责任，引导行业和企业走社会价值和经济价值相结合、实现双赢的道路。
五、安置帮教机构要以“文化立市”战略为依托，加强社会宣传攻势，构建立体、动态的法制宣传教育体系
我们要从“文化立市”和“依法治市”的战略高度出发，以群众性法律文化建设为突破口，建立“安置帮教活动宣传日”，综合、合理、有效地利用社会资源，整体推进安置帮教工作发展。我们要形成法制宣传职能部门、各级党政机关、新闻传播机构以及包括企事业单位、社会团体在内的全体公民之间，上下联动，全面发展普法和安置帮教宣传教育网络；要结合经济社会的发展，结合公民和刑释解教人员的学习能力和接受能力，努力探索更为广大人民群众接受的宣传教育形式和方法，提高社会认识，增强工作的实效性；要特别注意发挥电视、广播、报纸、互联网站等大众传媒的作用，发挥它们迅速、生动、直观的优势，寓宣传教育于新闻事件，寓宣传教育于百姓生活，寓宣传教育于文艺娱乐，以案说法，现身说法，提高普法和安置帮教宣传教育工作的覆盖率，让全社会共同关心刑释解教人员的生活、工作和学习，化歧视为乐助，让全社会理解和重视安置帮教工作，促进社会稳定，实现“和谐深圳”的战略目标。
六、以社会主义市场经济发展为依托，构建市场化的就业安置和培训基地
为了使刑释解教人员的安置帮教工作有序开展，我市应当建立有效机制，安置帮教领导小组和安置帮教组织各司其职，各负其责，广泛开展“一企业助一人”活动，切实做好刑释解教人员的帮教工作。对于刑释解教人员中原来有单位的，我们要积极与原单位协商，争取原单位接收；对没有单位或单位无力接受的，要鼓励、扶持他们从事个体经营或由其他单位安置；对丧失劳动能力的，由其亲属扶养、赡养或当地政府给予适当救济；在社会招工时，要积极向劳动和社会保障局等有关单位推荐有一技之长的刑释解教人员，鼓励其竞争上岗；对没有资金、生产资料和技术或年老体弱、孤独无靠的刑释解教人员，由安置帮教组织和居委会共同安置。
我们要与企事业单位相结合，建立就业安置基地。通过创办过渡性安置实体或就业安置基地，安排无家可归、无亲可投、无业可就的刑释解教人员就业；对刑满释放、解除劳动教养人员中的大专院校毕业生、专业技术人员或者在劳动改造、劳动教养期间有重大立功表现的，安排就业时适当予以优先照顾；对深圳户籍的刑释解教人员，要按照《深圳经济特区促进居民就业条例》的相关规定，优先予以安排。
我们要建立帮教培训基地，实施技能培训工程。要注重发挥街道劳动站的作用，与社会培训机构联合建立就业技能培训中心，与社会资质考试并轨，制定减兔培训费的优惠政策，对家庭困难刑释解教人员减半收取学费，对家庭特别因难的刑释解教人员实行免费学习，有针对性地加强刑释解教人员的劳动技能培训，提高其自身的劳动技能水平和适应社会的劳动能力。宝安区“四个出一点”的经验，即街道出一点、社区出一点、、培训单位出一点、刑释解教人员自己出一点的方式解决技能培训学费问题，也值得我们借鉴、参考。
七、广泛整合社会资源，完善社会保障机制，营造全民参与的安置帮教氛围
开展安置帮教社会化建设，一方面要调动社会各方面的力量和资源，广开门路，争取广大人民群众的支持，开展心理矫正等工作，营造全民参与的安置帮教氛围；另一方面，要进一步完善我市的社会保障制度。对深圳户籍的刑释解教人员，其家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的，基本生活有困难的，各级有关部门应将其纳入当地最低生活保障范围，帮助申请最低基本生活保障，实现“应保尽保”。对外来的刑释解教人员，真正生活有困难，又没有工作的，建议由安置帮教基金代缴应当由工作单位缴纳的部分。但应当以三个月为限。如果三个月后，仍然没有找到工作的，应当移交援住所管辖或遣送回原籍。
八、加强数字化、网络化安置帮教信息系统建设，逐步形成跨地域、全息化的信息管理体系
我们一方面要加强深圳经济特区的边防二线的出入境管理，强化边防证管理工作，对异地刑释解教人员应当强调原地派出所办理外出担保证明手续，用人单位方能在特区内申请办理暂住证，进行就业和生活，劳动部门和工商部门一旦发现手续不齐备，可以对相关用人单位采取行政制裁措施，以提高信息监控水平；另一方面，要充分发挥电脑、互联网等现代高科技手段的作用，建设数字化、网络化安置帮教管理信息系统。该管理信息系统由刑释解教人员基本情况、家庭情况、刑前情况、刑中情况、就业安置情况、档案管理、法律法规、安置帮教工作机构、法制教育、就业渠道、法制新闻、电子邮件等功能模块组成。安置帮教工作人员需要了解某一情况，可以随时通过电脑迅速查询，便于因人制宜，开展帮教工作，大大节约工作时间，提高工作效率。
同时，将该系统挂接互联网，可以将全市各司法所的安置帮教信息衔接共享，便于各部门相互协调配合，形成整体联动作战能力，因地制宜开展工作。不管刑释解教人员在深圳的哪个角落，都可以迅速联系，严防刑释解教人员脱管失控。我们还可以将管理信息系统分为社会子系统和内部子系统两个子系统。社会子系统为一级系统，主要由法制教育、法律法规、就业渠道、法制新闻、安置帮教工作机构等功能模块组成，便于全社会开展法制宣传教育活动和就业求职活动。内部子系统为二级系统，主要是刑释解教人员的个人信息，需要密码启动，既保护了刑释解教人员的个人隐私，也方便安置帮教工作人员及时开展工作，可以较好地解决城市外来人口膨胀、“人口倒挂”现象与刑释解教人员流动性大的矛盾。该系统还可以专门开辟“安置帮教论坛”，吸引广大市民参与讨论，增强工作的群众性和社会基础。在条件成熟的时候，各地的安置帮教管理信息系统实现全国互联，将产生巨大的社会效果。
九、以国际化城市建设为依托，积极探索开展涉外安置帮教工作的有效途径
深圳是全国改革开放的前沿阵地和窗口，国际交流十分频繁。深圳文锦渡联检站和皇岗口岸等口岸每天进出境的人口达数十万之多，节假日更加繁忙。近几年来，深圳也放宽了本地居民和持暂住证的外来流动人口去香港和国外旅游的限制，简化了办事程序。这样，难免内地和深圳的刑释解教人员从此出境，出现脱管失控的现象。同时，境外也有刑满释放人员为了生计，前来深圳经商和就职。他们并不能排除在我市发生重新犯罪的可能性，有时还会有收集情报，涉及到国家安全的问题。根据我国《刑法》规定，一般外国人在我国境内发生犯罪行为，我国法律拥有管辖权。如果外国人在深圳犯罪，在深圳刑满释放后仍然留住深圳，必然涉及到安置帮教问题。虽然这种现象比较少见，但我们的工作也应当具有前瞻性，需要研究涉外犯罪课题，探索开展涉外安置帮教工作的有效途径。
刑释解教人员安置帮教工作是一项巨大的社会系统工程，需要广泛动员政府和社会各方面的力量分工协作、齐抓共管。我们要在各级党委和政府的领导下，以“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻以人为本的科学发展观，以普法宣传和安置帮教“四化”建设为突破点，着重引导政法工作从事后严打补救向事前预防方向转变，不断提高广大群众的法制观念、法制意识和理性行为能力，提高维护社会稳定的能力，努力开创“和谐深圳”新局面。



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