贵州省人民政府


贵州省人民政府令第４５号


　　《贵州省户外广告管理办法》，已经１９９９年８月２０日省人民政府常务会议通过，现予发布，自１９９９年１０月１日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　省长　钱运录
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一九九九年八月三十日
　　　　　　　　　　　　 贵州省户外广告管理办法

第一章　总则





　　第一条　为了加强户外广告管理，促进户外广告健康发展，发挥其正确引导消费的作用，根据《中华人民共和国广告法》、《广告管理条例》等法律、法规，结合我省实际，制定本办法。


　　第二条　本省行政区域内设置户外广告的经营者、发布者、广告主、场地和设施拥有者应遵守本办法。


　　第三条　本办法所称户外广告，是指通过户外一定媒介或形式，进行宣传、销售、求购商品、提供服务的商业广告。具体包括：
　　（一）利用公共、自有或经营管理的场地或设施及建筑物（构筑物）外部设置的广告，空中设置的广告牌、霓虹灯、电子显示牌（屏）、灯箱、橱窗、实物模型、布幅等广告；
　　（二）利用交通工具（包括各种水上漂浮物和空中飞行物）设置、绘制、张贴的广告；
　　（三）属当地人民政府户外广告设置规划范围，依照法律、法规须经政府有关部门批准的店堂牌匾广告；
　　（四）以其他形式在户外设置、悬挂、张贴的广告。


　　第四条　户外广告内容应当真实、合法，有利于社会主义精神文明建设，不得以任何形式欺骗用户和消费者，贬低其他经营者的商品或服务。


　　第五条　县级以上工商行政管理部门主管户外广告监督管理工作。城建（规划）、环保、公安、交通等有关部门在各自职责范围内对户外广告实施监督管理。

第二章　场地和设施





　　第六条　户外广告的设置规划，由户外广告主管部门会同城建（规划）等有关部门按照城市总体规划的要求制定，报同级人民政府批准后施行。


　　第七条　单位和个人可以依法利用公共、自有或其经营管理的场地或设施设置户外广告，或为设置户外广告提供有偿服务；但本办法第十条规定禁止设置的除外。
　　前款用于设置户外广告的场地或设施应当符合户外广告设置规划的要求。


　　第八条　城市繁华地段、较大的车站、集贸市场、广场、居民区等公共场所可以设置广告张贴栏。广告张贴栏由场地或设施管理者负责设置。


　　第九条　户外广告经营者、发布者收取广告费用应当合理、公开，其收费标准和收费办法应按有关规定制定，报当地户外广告主管部门和价格主管部门备案。


　　第十条　下列情形之一的，不得设置、张贴户外广告：
　　（一）利用交通安全设施、交通标志、城市绿化树的；
　　（二）影响市政公共设施、交通安全设施、交通标志使用的；
　　（三）妨碍生产或人民生活，有损市容市貌的；
　　（四）国家机关、文物保护单位、风景名胜区和自然保护区的规划控制地带；
　　（五）县级以上人民政府规定禁止设置户外广告的。

第三章　设置准则





　　第十一条　设置户外广告必须按照批准的内容、形式、规格和期限设置，不得擅自改变。
　　发布１０平方米以上的户外广告，必须标明批准文号、设置者。


　　第十二条　各类户外广告的设计、制作和设置，应符合相应的安全、技术、质量标准，不得违反有关法律、法规的规定。
　　户外广告必须保持完好，对脱色、破损、陈旧的，应及时翻修、更换。


　　第十三条　户外广告批准使用期满，设置者应当自行拆除。需要延长的，应当在批准使用期满前１５日内向原审批机关办理延期手续。


　　第十四条　严禁乱张贴、乱涂画户外广告。

第四章　登记审批





　　第十五条　设置户外广告，应当经县级以上户外广告主管部门审查批准，未经审查批准不得设置。


　　第十六条　张贴户外广告应经当地工商行政管理所依法审查，办理简易登记手续后，张贴于指定的广告张贴栏。


　　第十七条　广告主、广告经营者、广告发布者申请设置户外广告，应向户外广告主管部门提出申请，填写《户外广告登记申请表》，并提交下列材料：
　　（一）营业执照；
　　（二）广告经营许可证；
　　（三）广告合同及图文资料；
　　（四）场地使用协议；
　　（五）法律、法规规定需经有关部门批准的，应当提交有关部门出具的批准文件。


　　第十八条　户外广告主管部门应当对广告主、广告经营者、广告发布者的资格，以及户外广告的内容等进行审查。
　　户外广告主管部门应在收齐本办法第十七条规定的材料之日起７日内作出批准或不批准的书面决定；作出不批准决定的，应当说明理由。


　　第十九条　经批准设置的户外广告，在其核准的存留期内，任何单位或个人不得擅自拆除、遮盖或迁移；确需拆除、遮盖或迁移的，须征得设置者同意，并赔偿设置者一定的经济损失。


　　第二十条　广告主、广告经营者、广告发布不得在广告经营活动中进行任何形式的不正当竞争。

第五章　罚则





　　第二十一条　发布虚假户外广告，欺骗、误导消费者或贬低其他生产经营者的商品或服务的，按有关广告管理的法律、法规予以处罚。


　　第二十二条　有下列行为之一的，由户外广告主管部门视情节轻重予以处罚：
　　（一）违反本办法第十条、第十三条、第十五条规定的，责令限期拆除或更改，并可处５００元以上５０００元以下罚款；逾期不拆除、不更改的，强制拆除；
　　（二）违反本办法第十一条第一款规定的，责令改正，并可处３０００元以下罚款；逾期不改正的，强制拆除；
　　（三）违反本办法第十一条第二款规定的，责令限期标明，并可处１００元以上５００元以下罚款。


　　第二十三条　违反本办法第二十条规定的，依照《中华人民共和国反不正当竞争法》、《贵州省反不正当竞争条例》的规定处罚。


　　第二十四条　违反本办法第九条规定的，由价格主管部门依法予以处罚。


　　第二十五条　用于设置户外广告的场地或设施不符合设置规划要求的，由市、县人民政府确定的部门责令限期改正，并可处５００元以上５０００元以下罚款。


　　第二十六条　有下列行为之一的，由当地人民政府确定的城市环境卫生管理部门视情节轻重予以处罚：
　　（一）违反本办法第十四条规定的，责令清除，并可处２０元以上５００元以下罚款；
　　（二）用于设置户外广告的框架、支撑物或其他附属设施有碍观瞻而不予装饰和遮隐，或户外广告残缺、污秽、破损、脱色的，责令限期改正；逾期不改正的，强制拆除，并可处５００元以上１０００元以下罚款。


　　第二十七条　由于设置者的过错，户外广告或用于设置户外广告的专有设施发生坠落、倒塌造成他人人身、财产损害的，设置者应当承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


　　第二十八条　对在户外广告经营活动中应受治安管理处罚的，由公安机关依法予以处罚。


　　第二十九条　本办法第二十二条、第二十六条中涉及强制拆除的，其费用由设置者承担。


　　第三十条　户外广告主管部门和其他监督管理部门收缴罚款的，应出具省财政部门印制或监制的罚没收据，罚款金额必须就地缴入国库。


　　第三十一条　当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或向人民法院起诉。


　　第三十二条　户外广告主管部门及其他监督管理部门工作人员在户外广告管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章　附则




　　第三十三条　本办法自１９９９年１０月１日起施行。


城市流浪、乞讨人员管理初探

熊晓峰

2003年8月1日，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》正式取代《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》生效。《救助办法》的制定是一个进步，使一些确因生活困难而流浪的乞讨人员得到了有效的保护。但因种种原因，在执行中却遭遇了一系列难题。一些大中城市繁华路段的流浪乞讨人员数量大增，与现代化大城市发展不相适应，影响城市形象，影响市容，又严重危害城市社会治安秩序，人民群众反映强烈。为了提高城市的管理水平，加大对弱势群体的救助，有必要对城市日益增多的乞丐进行管理和控制。问题是对于流浪乞讨人员究竟该怎么进行管理？对于拒绝政府救助的流浪乞讨人员，目前管理中缺乏法律依据和执法手段，成为一个新的管理盲区，如何对流浪乞讨者进行管理，这已成为全国各城市的一大难题，亟待从政策上、法律上和管理上加以解决。
我们看到，从去年１２月份开始，全国很多地方相继设了“禁讨区”，合肥市等地还通过报纸发表《致全体市民的公开信》，劝导市民不要直接向乞讨者施舍。在各地陆续出台了一些限制乞讨的规定措施后，对于乞讨是否一种权利、限制乞讨是否侵犯人权议论纷纷，对于流浪、乞讨是否属于人权，是否只有宪法明文规定的权利才属于人权，宪法未规定的不属于人权等等展开了讨论，这些问题已超越了单纯的法律层面，不是本文所能探讨的。但对于流浪、乞讨是否属于一种权利，实质上已不是一个问题。国务院颁布的《救助办法》明确了对于此类人员是自愿救助，虽没有在文字上明确地指出来，但其所隐含的意义明白无误地表明了流浪、乞讨不是犯罪、流浪乞讨行为不属于法律法规禁止的行为，既然法律法规不禁止，实际上就是默认了此类行为的存在的合法性。
在由计划经济转向市场经济转轨的过程中，要求政府转变职能，由管理型向服务型转变，实现小政府、大社会，通俗地说就是该管的管，不该管的不管，所谓该不该由政府管，也就是脱离了政府的监管是否还能自行正常运转。通过经济体制改革，我们已认识到经济运行过程中政府不宜过多地介入，而实际中对于社会事务总还认为离了自己不行，热衷于设立各种各样的机构、办公室加强管理，实践证明，机构的增加、人员的膨胀并不带来所预期的理想效果，甚至起了反作用，就拿收容遣送办法来说，本来是针对盲流的，在实践过程中却逐渐异变，甚至成了创收的工具与手段，直至产生了孙志刚事件。我们返过头来再说，即便以收容遣送办法这样简便的程序、严厉的手段都没有杜绝流浪、乞讨现象，反倒愈演愈烈，现在我们又怎么能期望在所划定的区域内能杜绝流浪、乞讨行为呢？从广州等地的实施情况看，效果并不理想，这些人或者跟你打游击，你来我走、你走我来，你总不能每天24小时都蹲在这里吧，或者干脆就不理踩你，你又能奈我何，反正你又还能强制把我拖走，也难怪会有人提议要恢复强制手段了。现在的职业乞讨人员，肯定不是“生活无着”的，他们当然不会“自愿地”接受“救助管理”，因为这等于断了他们的财路。而需要救助的，要不就是并不承认自己是“无家可归的流浪乞讨人员”，要不就是救助管理并不能解决他们的实际问题，反而使他们受到束缚。还有一部分人，譬如走失的精神病人、痴呆老人，以及离家出走的孩子，他们都是没有行为能力或没有完全行为能力的，他们又怎能“自愿地”接受救助呢？所以，呼吁市民不要施舍是不解决问题的。同样，这些地方出台的限乞规定可能会同禁放鞭炮的规定一样最终成为聋子的耳朵—摆设，因为根本不具备可操作性。
对于这个人群的救助是当务之急，救助管理办法的出台就是这样一个转变的开始。它是一个更加有人文关怀的制度。它意味着对于流浪乞讨、无业人员不再以清理为目标，而是以救助为原则。对于目前出现的问题，也使我们必须认真思考这样的问题：在城市管理必须以人性化管理、以尊重人权为基础的时候，如何才能更有效地维护社会治安。城市管理与被管理者始终是一对矛盾，如何解决这个矛盾？首要的是要依法进行管理，重要的是要体现人文关怀、文明形象。国家颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，将生活无着的流浪乞讨人员由原来的遣送改为救助，这一改变不仅体现了人文关怀、社会进步和法制的完善，而且也体现了对生活无着的流浪乞讨人员的人格尊重。
转变城市管理观念，最核心的问题之一就是如何看待这部分人群的存在。首先要解决的是出于形象考虑还是基于人道主义。我们不能认为，城市中出现乞丐，出现外来的无业人员，就一定要清理收容，以维护城市秩序。这只能是一种暂时的办法，解决的也只是表面问题。
转变城市管理观念的根本一点就是以人为本，在依据法律法规进行城市管理的同时充分显示对人的尊重。黑格尔所说的“存在即合理”引发了无数的证明与反驳，仁者见仁、智者见智，我们虽不能认定凡是存在的都有其合理的一面，但它至少说明了任何事物都有其存在的理由。在几乎所有的社会里，都存在着乞讨的现象。甚至在美国等一些社会保障体系比较完善的国度里，也存在一个文化乞丐沿街乞讨的现象。我国是一个有着悠久文化传统的国家，而千百年来的乞丐文化也同样源远流长，民间对于乞讨现象大多数还是能够接受的。流浪、乞讨的历史非常漫长，要考证其起源几乎不可能，“嗟来之食”的故事说明至少在春秋战国之时这种现象已较常见。流浪乞讨虽然始终是一种边缘行为，但没有哪个社会明确宣布其为非法；在社会危机时期，比如大灾之年，它更是正常社会体制的必要补充，中国古代正史中就多有“流民就食”的记载。在中国历史上，由于流浪、乞讨人员的大量聚集常常引起较大的社会动荡，历朝历代都较重视对流浪、乞讨人员的管理，但官府不直接出面，通过非官方渠道进行管理，我们在《三言两拍》中常见的团头即是乞丐头，他要向官府负责，担负起管理乞丐的职责，用现在的话来说就是行使民间组织的自治职能。新中国建立以后，流浪乞讨和卖淫嫖娼之类“丑恶的社会现象”一起被消灭，“收容遣送”应运而生，“收容遣送”形成于计划经济年代，那时候，每个人都是一颗“螺丝钉”，把你拧在哪里是不准随便挪动的。但即便在严格限制人员流动的年代，也由于自然灾害等原因流浪、乞讨人员从未真正杜绝过，还有的基层组织出具介绍信为外出流浪、乞讨提供证明。
但是，改革开放以来，尤其是对人口的流动迁徙逐渐开禁以后，这项制度就渐渐失去了其存在的基础。20世纪80年代以后，普遍推行了“大包干”为主的联产承包责任制，实施了身份证制度，废除了商品粮制度，阻止农民流动迁徙的制度性障碍已经越来越弱。如果说在城里还有许多使他们难以安身立命的条条框框，但在农村已经没有任何阻止他们外出的有组织的力量。《收容遣送办法》是1982年基于当时的国情而制定的，主要内容是对城市中的流浪乞讨人员实行强制性的收容遣送。这项制度在保护流浪乞讨人员基本生活权益方面曾经发挥过积极的作用，但随着社会的发展，收容遣送的运行机制和管理方式已不适应实际的需要，再加上一些地方违规操作，将适用对象从城市流浪乞讨人员，扩大到“三无”人员，收容遣送制度中存在的问题日益突出。在这样的社会背景下，收容遣送制度已经蜕变成一项无效的制度。在民政部门内部一直流传着这样的笑话：执行遣送任务的人还没有回来，被遣送的人倒先回来了——前者坐火车，后者坐飞机。现在废除这项制度，正是一种正本清源的做法，符合我国现在建设法治国家的国情，是法制上的进步。
城市中的流浪乞讨人员很复杂，应该区别对待，对于那些真正无家可归的流浪乞讨人员，政府给予帮助、关爱是必须的，体现了党和政府对人民的关心与爱护。只要不扰乱别人的生活，合法的乞讨应得到尊重和保护。在社会保障制度尚不健全的背景下，那些丧失了劳动能力而又无其他生活来源的人只能依靠乞讨谋生。我们必须尊重并保障他们乞讨的权利。乞讨者中有文明的和不文明的，我们抨击的是一些不文明的乞讨者，相当多的人之所以对乞讨现象反感，并不是因为乞讨行为本身，而是由于种种不当甚至违法乞讨现象的存在。设立禁讨区的一刀切做法虽然在禁讨区内对这些现象可能会起到遏制作用，但同时却也侵犯了那些文明乞讨者的正当权利。
但是，城市中，有些所谓的流浪乞讨人员并不是真正的流浪乞儿，明明有生活能力，不自食其力，如果给了他们方便、照顾，会不会养成他们的依赖思想，因而不思进取，造成社会的不良风气？我们可以看看国际经验。譬如在英国工业革命初期，大批的农民沦为“流浪汉”，英国政府把他们关进“习艺所”，在酷刑威逼下进行强迫劳动。这种政策受到了人权卫士们的强烈批评，这导致了以后在限制人身自由方面逐渐减退的“济贫法”和“新济贫法”的相继出台，最终在上个世纪中期演变为以人权为基础的现代社会救助制度。但是，在这个变化的过程中，“不养懒汉”的基本价值判断是不变的。在当代失业严重的社会背景下，发达国家的社会救助制度的限制条件在一些方面可能更严于中国的低保制度。
救助站的目标本来就应该是救急不救穷的，国外称之为“中途宿舍”。因此，救助站不能将“乞讨者”养起来，哪怕他们怎么“自愿”也不行。但是，把他们“遣送”（或“护送”、“劝说”等等）回家也是无效的，因为没有任何人或者社会组织能够限制他们的再次出外乞讨。再者，“收容”起来强迫劳动更不可行，这恐怕会造成新的“孙志刚事件”。救助制度本身有一定的短处：它规定救助期限一般不超１０天，同时规定将流浪乞讨人员送回原籍。这原本没有什么问题，但一旦具体到流浪乞食者的情况，这样的规定却显得无力。因为它无法解决流浪乞讨群体长期的困顿，对于原本就是在老家呆不下去了的他们而言，送其回原籍只能是一次毫无现实意义的“旅行”。而另一方面，一个充分全面的社会保障机制也尚未成型。在这种情况下，直接给予是一种最直接、成本也最低的施助方式。应该看到，那些真正的乞丐能放下尊严前来进行乞讨，一是因为穷困或碰到了灾难，二是从侧面反映出了目前社会保障体系尚不健全的一个状况。在他们不强行索取，影响交通、影响路人基本权利的前提下，他们的乞讨行为应视为他的基本权利，也就是他有乞讨的权利。
对于流浪、乞讨人员主要来源的农村来说，缺的是使农民在遭遇任何社会经济风险时都能有最起码的生存保障的国家承诺，也就是农民的最低生活保障制度。有了这样的制度，除了那些实际上是靠“诈骗”在攫取城里人财物的职业乞丐以外，真正生活无依无靠的老年人、残疾人就不会再与他们混在一起。从国外（境外）——譬如英国、加拿大、日本、香港等等——传递回来的相关信息表明，实行全面的社会保障制度乃是使乞讨现象大幅度减少的最主要的原因。如果说实行全面的社会保障制度中国目前还做不到，但是，香港的例子告诉我们，他们类似于我们的低保制度的“综援”制度也起到了同样的作用。
目前而言，我们首先要坚决依法查处强讨恶要等扰乱社会秩序的违法行为，依法坚决查处流浪乞讨人员中的各种违法行为，特别是对在公共场所或交通工具上强讨恶要、纠缠行人的，发现一个查处一个。对组织、指使、教唆、胁迫、诱骗未成年人或者残疾人实施强讨恶要等行为的，予以从重处罚；严厉打击以乞讨为掩护从事犯罪活动的犯罪分子。对纠集乞讨人员在公共场所实施盗窃、诈骗、抢夺、敲诈勒索等犯罪活动的犯罪团伙，坚持露头就打，重点打击组织策划者和犯罪团伙骨干，严防其成为滋生黑恶势力的土壤。
其次，对于拐卖或者收买被拐卖的儿童，拐骗、租借儿童，压榨少年儿童乞讨牟利的；教唆未成年人违法犯罪，或者组织、参与带有黑社会性质的乞讨团伙等违法行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定进行处罚，情节严重、构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　再次，医疗单位对送来救治的属危重病人、精神病人和传染病人的流浪乞讨人员，在其病情基本稳定后，应告知或护送其前往本市民政部门救助机构求助。民政部门对属未成年人、老年人、残疾人、精神病人等情况的流浪乞讨人员，应积极查找并通知其亲属、所在单位接回。对无法找到其亲属、所在单位或其亲属、所在单位拒不接回的，应通知其户籍或住所所在地民政部门接回。须跨省接领的，应向省民政部门报告，由省民政部门按规定办理。
最后，公安机关在工作中发现未满16周岁的流浪乞讨人员，直接送民政部设立的儿童福利机构或流浪儿童保护教育中心收容抚养。对智障人员和无危害社会治安行为且非患危重疾病的精神病人，一律送救护站。对有严重危害社会治安行为的精神病人，直接送至定点医院治疗。