探索金融争议综合调解制度 促进上海国际金融中心建设
——关于建立“上海金融调解中心”的思考

上海银行合规部
张在祯
（2010年09月25日）


目　录

△ 序言
一、现行调解体系存在的问题
二、综合调解制度的初步设想
三、综合调解制度的法律依据
四、综合调解制度的监管要求
五、综合调解制度的时势背景
六、综合调解制度的运行模式
七、综合调解制度的实施步骤
八、综合调解制度的协议效力
九、综合调解制度的监管功能
十、综合调解制度的规范建设
△ 结语


△ 序言

　　近几年来，伴随着我国金融业的快速发展，金融机构之间、金融机构与金融消费者（客户）之间、非金融机构的组织及个人相互之间的金融纠纷越来越多。特别是金融机构与金融消费者（客户）之间的信访投诉纠纷，牵掣了金融企业及其监管机构大量的人力与物力，也引起了金融监管机构的高度重视。笔者作为银行业的一名法律与合规人员，在参与处理此类纠纷的过程中常想，像上海这样要建立国际金融中心的金融重镇，在如何快速解决金融纠纷问题上，应当率先探索一条成功之路。《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》和《上海市人民政府贯彻国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心意见的实施意见》，都提到了“建立公平、公正、高效的金融纠纷审理、仲裁机制，探索建立上海金融专业法庭、仲裁机构”事宜，但都未提及建立专门金融纠纷调解机制问题。本文拟就“探索金融争议综合调解制度，促进上海国际金融中心建设”这一问题，谈谈关于建立“上海金融调解中心”的思考。

一、现行调解体系存在的问题

　　目前我国的调解体系，公认的主要有以下四种调解方式：一是人民调解，即民间调解，属于诉讼外调解。村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。二是法院调解，是指人民法院对受理的民事案件、经济纠纷案件和轻微刑事案件进行的调解，是诉讼内调解。法院调解书与判决书有同等效力。三是行政调解，又分为两种：一是基层人民政府，即乡、镇人民政府对一般民间纠纷的调解。二是国家行政机关依照法律规定对某些特定民事纠纷或经济纠纷或劳动纠纷等进行的调解。行政调解都属于诉讼外调解。四是仲裁调解，即仲裁机构对受理的仲裁案件进行的调解，调解不成即行裁决，这也是诉讼外调解。我国仲裁法、劳动争议调解仲裁法、农村土地承包经营纠纷调解仲裁法和中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁规则等调解规则，都规定了仲裁调解。以上四种调解方式，都可以从不同角度，对发生在上海的金融纠纷进行调解，但存在信息分散、专业性较差、指导管理难等问题。笔者考虑，可否组建新型的调解组织，以应对急剧爆发的专业性较强的金融纠纷特别是金融信访投诉纠纷？

二、综合调解制度的初步设想

　　在思考新的调解组织的过程中，2010年6月30日，中国银行业协会印发了《关于建立金融纠纷调解机制的若干意见（试行）》，提出中国银行业协会设立金融纠纷调解中心，便捷、灵活、高效、公正地解决当事人之间的金融纠纷。笔者将其归结为我国调解体系中的第五种调解方式，即“行业（协会）调解”。应该说，这是中国银行界有志之士的一项创举。该调解方式的专业性、行业性都很强，在某种程度上可以解决前述金融纠纷的调解问题，但在属地化管理、受理纠纷范围、调解人员筛选范围、金融消费客户的感觉、因地域问题带来的效率等方面，尚存一些无法克服的问题。笔者建议，可否探索由上海金融监管机构（作为金融行业监管代表）、上海市金融服务办公室（作为地方政府管理代表）、上海金融行业协会或公会（作为金融企业代表）、上海市消费者协会（作为金融消费者即客户代表）等机构作为联合“发起机构”，由上海市律师协会、上海市法学会、上海市金融学会、上海市信访协会、上海市心理学会等机构作为联合“援助机构”，由上海市推进国际金融中心建设领导小组（办公室）统一牵头设立“中国上海金融纠纷调解中心”，简称“上海金融调解中心”，专业、就近、高效、公正地调解金融争议。笔者之所以将其称为“综合调解”方式，主要也是从组建机构的多样性而言的。

三、综合调解制度的法律依据

　　要建立综合性调解制度，遇到的第一个问题就是法律依据问题。我国《合同法》第128条规定：“当事人可以通过和解或者调解解决合同争议。”但并未明确也不可能明确此处的调解，究竟是什么性质的组织进行的调解。而我国宪法、民事诉讼法和2010年8月28日全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国人民调解法》，也仅对“人民调解”的性质和基本原则作了规定。《消费者权益保护法》第32条规定：“消费者协会履行的职能中，包括向消费者提供消费信息和咨询服务、受理消费者的投诉，并对投诉事项进行调查、调解。”应该说，直接的、明确的关于“综合调解制度”的单行法律到目前还没有。只有《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》为综合调解制度的建立预留了广阔的空间：“充分发挥人民法院、行政机关、社会组织、企事业单位以及其他各方面的力量”；“完善诉讼与仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制，推动各种纠纷解决机制的组织和程序制度建设”；“人民法院鼓励和支持行业协会、社会组织、企事业单位等建立健全调解相关纠纷的职能和机制”。实事求是地说，综合调解的协议是否具有法律效力，直接决定着综合调解制度的生命力。而该《若干意见》作为经中央批准的、最高司法机关发布的、具有司法解释性质的法规性文件，无疑具有法律规范效力。据此，综合调解制度的设立问题已无法律障碍。

四、综合调解制度的监管要求

　　《中国银监会办公厅关于加强银行业客户投诉处理工作的通知》（银监办发〔2007〕215 号）要求“银行业协会、信托业协会、财务公司协会负责相关银行业金融机构的投诉处理数据统计、分析和指导。”“客户在向银行业金融机构提出投诉但未获得满意结果的情况下，可进一步向相关行业协会乃至银监会投诉，行业协会应建立并公布相应的再投诉受理和处理机制，银行监管部门要加强对银行投诉处理行为的监督、检查和评估。银监会和行业协会必要时将公开银行业金融机构客户投诉的信息。”上海银监局在转发上述《通知》时要求：“深刻认识做好银行业客户投诉处理工作是构建和谐社会、和谐金融的需要，是银行业履行社会责任的需要，也是商业银行维护自身声誉和提升竞争力的需要。各机构要高度重视客户投诉处理机制的建设和完善，健全机构，确定人员，落实职责，畅通渠道，切实提高投诉处理实效。”“银行同业组织也要重视发挥其在参与银行业客户投理工作中的独特作用，沟通内外，联系左右，积极配合监管部门和银行业机构开展客户投诉处理工作，促进上海银行业机构有序高效客户投诉处理网络的早日形成。”中国银监会《商业银行声誉风险管理指引》（银监发〔2009〕82号）要求：“银行业协会应通过行业自律、维权、协调及宣传等方式维护银行业的良好声誉，指导银行业开展声誉风险管理。”中共上海市金融工作委员会《上海金融系统 2010 年信访工作要点》（沪金融工委办〔2010〕9号）提出：“探索创新工作机制。积极探索金融业务投诉类信访案件的快速处理机制，充分发挥金融同业公会、金融机构客户服务部门的作用，提高基层单位业务纠纷投诉处理的工作效率。研究引入律师参与金融系统信访事项调解处理的途径和办法，增强信访处理工作的公正性和透明度，强化依法解决信访问题的理念。”类似行业监管和行政管理的文件很多，都可以作为探索综合调解制度的监管依据。

五、综合调解制度的时势背景

　　嫌弃麻烦、厌恶纠纷，是人之常情。客户往往利用这一点，抓住金融机构珍惜声誉的特点，通过各种方式“死缠硬打”。加之金融机构存在的内部职责不清、推诿扯皮、敷衍了事等现象，如何处理因金融纠纷而引起的信访投诉，一直是各家金融机构最为头痛的事。也正因如此，金融监管机构一直非常重视金融信访投诉纠纷的处理。现行金融纠纷处理主要有三条途径：一是双方协商，缺点是易出现客户“闹银行”；二是客户投诉请求监管机构处理，易被投诉人认为监管机构与金融机构是“父子”关系，不断信访；三是提起仲裁或诉至法院，时间长，成本高。而调解作为经过第三方的排解疏导，说服教育，促使发生纠纷的双方当事人依法自愿达成协议，解决纠纷的一种活动，有利于定分止争、案结事了，有利于修复当事人之间的关系，实现法律效果与社会效果的有机统一。我国正处于经济社会发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期，维护社会和谐稳定的任务艰巨繁重。各地纷纷引入医患外第三方处理医疗纠纷，也给我们直接的借鉴与启发。探索金融争议综合调解制度，对于构建和谐社会、和谐金融、和谐国际金融中心，促进金融服务有序发展意义重大。英国金融服务局零售部负责人Vernon Everitt说过：“即使运作良好的企业，也难免发生可能导致投诉的错误或误解。”而“有效处理投诉是吸引和维系客户的重要手段。研究显示，投诉未被妥善处理的消费者将向10个以上的人抱怨他的经历。此外，不满的消费者并不一定直接向你礼貌地投诉，研究表明，每一个投诉背后还有大约25名客户选择保持沉默，并将其业务转去其他机构。因此，机构善于从投诉中吸取经验将更能确保其产品和服务有生命力、贴近市场并具有竟争力，反之则将错失良机。”另外，外国的Banking Ombudsman 的金融纠纷调解经验也很值得我们参考借鉴。总之，上海在建设国际金融中心的过程中探索综合调解制度确有现实意义。

六、综合调解制度的运行模式

新疆自治区政府


新疆维吾尔自治区边民互市贸易管理试行办法
1992年7月16日，新疆自治区政府

第一条 为了进一步对外开放，发展边境贸易，繁荣边境地区经济，富民兴边，根据国家有关法律、法规，特制定本办法。
第二条 边民互市贸易，是指两国边民、单位之间按照邻国双方达成的协议，在边境地区指定地点，在限定的商品品种和交易限额范围内进行的商品交易活动。
第三条 边民互市贸易遵循“互利互惠、富民兴边，互通有无，引缺泄余，增进两国睦邻友好关系”的原则。参加边民互市贸易的单位和边民，都要遵守所在国家和地方政府的法律、法规，服从监督管理。
第四条 边民互市贸易市场应按照方便边民、单位交易，利于监督管理，利于边境安全和边界的清楚与稳定的原则设置。我方边民互市市场，一般应设在边境地区适宜开放边民互市的地方。
第五条 我方边民互市贸易市场地点，由边民互市管辖县（市）人民政府牵头，公安、工商、外事、外贸等部门共同实地勘定，经地（州）人民政府（行署）同意，按规定办理报批手续后，同对方协商达成协议，按照协议经批准建立的边民互市贸易市场，都要挂市场名称牌匾。
第六条 进入边民互市贸易市场进行商品交易的，必须是毗邻两国地方政府双方商定范围的人员。我方允许边境居民、国营企业、集体企业、外商投资企业、私营企业、个体工商户以及其他公民，持合法有效证件，进入毗邻国的边民互市贸易市场。
第七条 我方国营、集体、三资企业以及私营企业、个体工商户从事边民互市贸易，必须出示《营业执照》和相关证件。
第八条 毗邻两国从事边民互市贸易的单位和人员，必须持两国政府约定的通行证和身份证。
第九条 毗邻国持护照从事探亲、旅游和公务人员，允许从事边民互市交易活动。
第十条 我国允许参加边民互市贸易的单位和人员，只准购销我方允许携带出入境的商品。
第十一条 对边民互市贸易中需要进行检疫、检查的物品，有关部门要依法进行检查、检疫。
第十二条 严禁贩毒、走私等违法活动。不准违禁品、走私品进入边民互市贸易市场。
第十三条 从事边民互市贸易的国外客商及边民携带国家允许自由兑换的货币、金银制品，经申报放行，不受限制。
第十四条 边民互市允许易货交易，在自定比价，自由流通，自担风险，自行消化的前提下，边民贸易互市区内，允许各种货币流通。并可开展对邻国货币的买卖及代保管业务。
第十五条 边民互市所在县（市）的银行根据需要在互市市场内设立办事机构或安排专人按国家规定办理收兑，存储外币业务以及其他业务。
第十六条 进入我方边民互市贸易市场的邻国边民，国外客商可以用销售商品收取的人民币认购我国允许带出的商品。剩余的人民币允许存入我方银行并付给利息，或携带出境。
第十七条 进入我方边民互市贸易市场的外籍车辆，要接受我方交通安全管理部门的安全检查，并在指定区域行驶和停放，严禁入境车辆搭载乘客。
第十八条 从事边民互市贸易的外国人，未经我方批准，不得擅自进入我国其他地区。
第十九条 工商行政管理机关是边民互市贸易市场的主管机关，有关部门要给予支持和配合。
第二十条 边民互市销售商品，应依照中华人民共和国《税法》缴纳临商税，具体办法由自治区税务局制定。
第二十一条 外国边民进入我方边民互市贸易市场销售商品，要向市场所在县（市）工商行政管理机关按带进商品总值2—3％交纳市场管理费；我国各类所有制企业、个体户和农牧民在边民互市贸易市场进行商品交易可按我国城乡集市贸易收费办法收取市场管理费。纳费具体办法，由市场所在县（市）工商行政管理局商物价局制定。
第二十二条 对边民互市实行综合管理。由有关县（市）人民政府一名领导牵头成立边民互市管理委员会，政府领导任主任，工商局主管领导任副主任，公安、边防、外办、税务、海关、物价、中国银行、外汇、卫生、动植物检疫等有关部门领导任委员会成员。在政府部门统一领导下
，由工商部门主管，各有关部门相互支持、密切配合，共同把市场搞活管好。
第二十三条 凡违反本办法规定者，工商行政管理、公安、税务、海关、检疫、外汇等有关部门按照各自职责权限，依据我国以及自治区的有关法律、法规和国际惯例进行处理；没有规定的，有关部门制定规定，报自治区人民政府批准执行。
第二十四条 有关县（市）人民政府可根据本《办法》，结合当地实际制定实施办法。
第二十五条 本办法由自治区人民政府授权自治区工商行政管理局负责解释。
第二十六条 本办法自公布之日起施行。